Адміністративно-правове забезпечення взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства: дисертація

Abstract

У дисертаційному дослідженні здійснено комплексну наукову розробку теоретичних та прикладних проблем адміністративно-правового забезпечення взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, запропонованих особисто здобувачем. Запропоновано взаємодію суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства розглядати як діяльність кількох (не менше двох) суб’єктів протидії, які впливають один на одного та на бюджетну деліктність притаманними кожному із суб’єктів засобами і методами для досягнення спільної мети ‒ обмеження кількості проявів порушень бюджетного законодавства до фінансово безпечного, соціальнотолерантного рівня. Наголошено, що протидія порушенням бюджетного законодавства передбачає діяльність уповноважених суб’єктів щодо формування державної політики у цій сфері (з визначенням координаційного механізму), попередження (виявлення і нейтралізація причин та умов), виявлення і припинення бюджетних деліктів, застосування заходів відповідальності та усунення негативних наслідків від їх учинення. Відповідно до цих видів діяльності суб’єктами протидії порушенням бюджетного законодавства слід вважати Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, органи бюджетного контролю (Рахункова палата, Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, органи Державної казначейської служби України, органи Державної аудиторської служби України), правоохоронні органи (Національна поліція, Національне антикорупційне бюро України, Державне бюро розслідувань, Служба безпеки України, податкова міліція, прокуратура) та суди. Тобто система суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства складається з вищих органів державної влади, які формують державну політику у цій сфері, судів, які за допомогою здійснення правосуддя впливають на бюджетну деліктність та її детермінанти, органів бюджетного контролю та правоохоронних органів, які безпосередньо і цілеспрямовано протидіють правопорушенням у бюджетній сфері. Наявність у системі протидії порушенням бюджетного законодавства суб’єктів, які належать до різних гілок влади, мають різне спрямування функціонування та різні завдання актуалізує питання їх взаємодії. Відзначено, що аналіз завдань та повноважень органів бюджетного контролю дозволяє зробити висновок про наділення законодавцем цих органів адміністративно-правовим статусом суб’єкта взаємодії у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства. Завдання та повноваження окремих органів бюджетного контролю отримали правове закріплення і на законодавчому, і на підзаконному рівнях (Рахункова палата, Державна аудиторська служба України), а інших ‒ лише на підзаконному (Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, Державна казначейська служба України). У зв’язку з цим доцільним є закріпити завдання взаємодіяти між собою та з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями в законодавчому акті, який має вищу юридичну силу у бюджетній сфері порівняно з іншими законами ‒ Бюджетному кодексі України. Для цього необхідно доповнити БК України ст. 115-1 «Взаємодія органів, уповноважених на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства» такого змісту: «Органи, уповноважені на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі своєї діяльності взаємодіють між собою, з правоохоронними органами та іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями відповідно до закону». Запропоновано завдання і повноваження органів бюджетного контролю класифікувати залежно від суб’єктів взаємодії ‒ регламентують їх узгоджену діяльність: 1) з вищими органами державної влади; 2) між собою; 3) з правоохоронними органами та судами; 4) з міжнародними та іноземними інституціями; 5) з іншими суб’єктами протидії порушенням бюджетного законодавства. Також виокремлюються нормативно-закріплені повноваження щодо інформаційної взаємодії та взаємодії під час проектноконсультативної роботи. Доведено, що серед органів фінансового контролю на нормативноправовому рівні найбільш повно регламентовані повноваження щодо взаємодії у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства Державної аудиторської служби України. Отримали певне нормативне закріплення форми її взаємодії і з вищими органами державної влади, і з органами місцевого самоврядування, і з іншими органами бюджетного контролю, і з правоохоронними органами та судами. Також аналіз нормативно-закріплених завдань та повноважень дозволяє виокремити серед органів державного фінансового контролю як суб’єкта, наділеного найбільшим обсягом координаційних можливостей у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства, ‒ Міністерство фінансів України. Здійснено аналіз чинних нормативно-правових актів та проектів законів, що визначають адміністративно-правовий статус правоохоронних органів у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства та відзначено у них наявність норм, що закріплюють окремі механізми і форми їх взаємодії. Наголошено на координаційних повноваженнях прокуратури у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства. Обґрунтовано думку про те, що принципи взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства слід розглядати як сукупність основоположних, науково обґрунтованих, формально визначених (прямо чи опосередковано) та обов’язкових положень, на підставі яких організовується і відбувається узгоджена діяльність цих суб’єктів у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства. Запропоновано систему загальних і спеціальних принципів взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства. Відзначено, що форма взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства ‒ це зовнішній, як правило, нормативнозакріплений, прояв узгодженої діяльності цих суб’єктів з метою попередження, виявлення, припинення порушень бюджетного законодавства, застосування заходів відповідальності та усунення негативних наслідків вчинення цих деліктів. Аргументовано, що взаємодія суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства здійснюється за допомогою правових та організаційних (неправових) форм управління. Ці суб’єкти взаємодіють, використовуючи такі правові форми, як нормотворчість, укладення адміністративних договорів та правозастосування. Нормотворча діяльність як форма взаємодії полягає, передусім, в участі у проектно-консультативній роботі та виданні спільних нормативно-правових актів. До основних організаційних форм взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства віднесено: участь у діяльності координаційних структур (органів); проведення спільних організаційних заходів з метою прийняття узгодженого управлінського рішення, забезпечення його виконання та аналізу процесу і підсумків виконання; реалізація узгоджених заходів щодо протидії порушенням бюджетного законодавства. Запропоновано для підвищення ефективності протидії порушенням бюджетного законодавства створити координаційні структури (міжвідомчі координаційні ради) на центральному та регіональному рівнях. До цих структур повинні увійти представники Рахункової палати, органів бюджетного контролю, які належать до виконавчої гілки влади (Міністерства фінансів України, Державної аудиторської служби України, Державної казначейської служби України та інших), а також представники правоохоронних органів (прокуратури, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, Державного бюро розслідувань та інших). Створення та функціонування координаційних органів повинно бути забезпечено на належному рівні нормативно-правовими актами, у тому числі й шляхом прийняття нового спільного наказу органів фінансового контролю та правоохоронних органів (замість застарілого наказу Головного контрольно-ревізійного управління, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України»). У ньому доцільно визначати принципи, форми, процедурні особливості взаємодії, а також механізми координації їх діяльності як суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства. Доведено необхідність закріплення як принципу діяльності Рахункової палати її взаємодії з іншими суб’єктами публічних відносин у бюджетній сфері. Для цього потрібно внести зміни до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Рахункову палату» і викласти її у такій редакції: «Діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об’єктивності, безсторонності, гласності, неупередженості та взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями». Запропоновано у Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» замість поняття «координація» вжити поняття «взаємодія». Аргументовано це необхідністю врегулювати ширший спектр відносин органу державного фінансового контролю з іншими суб’єктами ‒ відносини взаємодії, що можуть виникати не лише під час організації узгодженої діяльності, але й під час реалізації спільних заходів, підведенні підсумків цих заходів тощо. Підтвердження цього є й те, що в інших нормах цього закону йдеться про надання інформації та звітів, участі у проведенні окремих видів перевірок та інших заходах, що за своїм змістом виходять за межі поняття «координація». Тому доцільним є внесення змін до ст. 7 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та викладення її у такій редакції: «Стаття 7. Взаємодія органу державного фінансового контролю Орган державного фінансового контролю взаємодіє з органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, фінансовими органами, органами доходів і зборів, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, Національної поліції, служби безпеки та іншими правоохоронними органами». The dissertation deals with the comprehensive scientific development of theoretical and applied problems of administrative and legal provision for interaction of subjects of counteraction to violation of the budget legislation. A number of new scientific statements proposed by the author are formulated. The interaction of subjects of counteraction to infringements of the budget legislation is considered as activity of several (not less than two) subjects of counteraction influencing each other and budget delicts with specific means and methods for achievement of the general purpose – limiting the number of violations of the budget legislation to a financially secure, socially tolerant level. It is emphasized that counteraction to violations of the budget legislation involves the activities of authorized entities concerning formulation of public policy in this area (with the definition of coordinating mechanism), prevention (detection and neutralization of causes and conditions), detection and termination of budget delicts, application of responsibility measures and elimination of negative consequences of their commission. According to these activities, the subjects of counteraction to violations of the budget legislation are the Verkhovna Rada of Ukraine, the President of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, budget control bodies (the Accounting Chamber, the Ministry of Finance of Ukraine, local financial bodies, bodies of the State Treasury Service of Ukraine, bodies of the State Audit Service of Ukraine), law enforcement agencies (the National Police, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, the State Bureau of Investigation, the Security Service of Ukraine, tax police, prosecutor's office) and courts. Thus, the system of the subjects of counteraction to violations of the budget legislation consists of the highest bodies of the government forming the state policy in this sphere, courts influencing budget delicts and their determinants by means of justice, budget control bodies and law enforcement bodies counteracting offenses in the budget sphere directly and purposefully. The presence of entities in the system of counteracting violations of the budget legislation, which belong to different branches of government, have different directions of operation and different tasks, raises the issue of their interaction. It is noted that the analysis of the tasks and powers of the budget control bodies allows drawing a conclusion that the legislator has granted these bodies the administrative and legal status of the subject of interaction in the field of combating violations of the budget legislation. Tasks and powers of some budget control bodies are legally fixed at both the legislative and sublegislative levels (the Accounting Chamber, the State Audit Service of Ukraine), and others – only at the sublegislative level (the Ministry of Finance of Ukraine, local financial authorities, the State Treasury Service of Ukraine). Therefore, it is advisable to establish the task of interacting with each other and with other state bodies, local governments, and public associations in a legislative act that has higher legal force in the budget sphere compared to other laws – the Budget Code of Ukraine. It is necessary to supplement Article 115-1 “Interaction of bodies authorized to control over the compliance with budget legislation” to the Budget Code of Ukraine. It should be stated as follows, “Bodies authorized to control over the compliance with budget legislation in the process of their activities interact with each other, with law enforcement agencies and other public authorities, local governments, public associations in accordance with the law”. It is proposed to classify the tasks and powers of budget control bodies depending on the subjects of interaction – regulate their coordinating activities: 1) with the highest state authorities; 2) among themselves; 3) with law enforcement agencies and courts; 4) with international and foreign institutions; 5) with other subjects of counteraction to violations of the budget legislation. Statutory powers concerning information interaction and interaction during project-consulting work are also distinguished. It is proved that at the normative and legal level, the powers of the State Audit Service of Ukraine as the body of financial control are mostly regulated to cooperate in the field of combating violations of the budget legislation. The forms of its interaction with the highest state authorities, local governments, and other bodies of budget control, law enforcement agencies and courts received a certain normative consolidation. The analysis of statutory tasks and powers allows singling out the Ministry of Finance of Ukraine as the subject endowed with the greatest amount of coordination opportunities in the field of counteraction to violations of the budget legislation among other bodies of state financial control. The analysis of the current normative and legal acts and draft laws defining the administrative and legal status of law enforcement agencies in the field of combating violations of the budget legislation is carried out. The existence of norms that establish certain mechanisms and forms of their interaction is determined. Great attention is paid to the coordinating powers of the prosecutor's office in the field of counteracting violations of the budget legislation. It is substantiated that the principles of interaction of the subjects of counteraction to violations of the budget legislation should be considered as a set of basic, scientifically grounded, formally defined (directly or indirectly), obligatory provisions contributing to the coordinating activity of these subjects in in the field of counteracting violations of the budget legislation. The system of the general and special principles of interaction of subjects of counteraction to infringements of the budget legislation is proposed. It is noted that the form of interaction of the subjects of counteraction to violations of the budget legislation is an external, as a rule, normatively fixed manifestation of coordinating activity of these subjects for the purpose of prevention, detection, termination of violations of the budget legislation, application of measures of responsibility and elimination of negative consequences of these delicts. It is argued that the interaction of the subjects of counteraction to violations of the budget legislation is carried out by means of legal and organizational (nonlegal) forms of management. These entities interact using such legal forms as rulemaking, the conclusion of administrative agreements and enforcement. Rulemaking activity as a form of interaction consists, first, in participation in project-consultative work and publication of joint normative and legal acts. The main organizational forms of interaction of the subjects of counteraction to violations of the budget legislation include participation in the activities of coordinating structures (bodies); conducting of joint organizational activities in order to make an agreed management decision, to ensure its implementation and analysis of the process and results of implementation; implementation of agreed measures to combat violations of the budget legislation. It is proposed to create coordinating structures (interdepartmental coordinating councils) at the central and regional levels in order to increase the effectiveness of combating violations of the budget legislation. These structures should include representatives of the Accounting Chamber, budgetary control bodies belonging to the executive branch (the Ministry of Finance of Ukraine, the State Audit Service of Ukraine, the State Treasury Service of Ukraine and others), as well as representatives of law enforcement agencies (prosecutor's office, the National Police, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, the State Bureau of Investigation and others). The establishment and functioning of coordinating bodies should be ensured by normative and legal acts at the appropriate level, including adoption of a new joint order of financial control bodies and law enforcement agencies (instead of the outdated order of the Main Control and Audit Department, the Ministry of Internal Affairs, the Security Service of Ukraine, the Prosecutor's Office “On Approval of the Procedure for Interaction of Bodies of the State Control and Revision Service, Bodies of the Prosecutor's Office, Bodies of Internal Affairs, the Security Service of Ukraine” No. 346/1025/685/53 of November 19, 2006. It is expedient to determine the principles, forms, procedural features of interaction, as well as mechanisms for coordinating their activities as subjects of counteraction to violations of the budget legislation. The necessity of consolidating its interaction with other subjects of public relations in the budget sphere as a principle of activities of the Accounting Chamber has been proved. Amendments to Part 1 of Article 3 of the Law of Ukraine “On the Accounting Chamber” should be made. It should be stated as follows, “The activities of the Accounting Chamber are based on the principles of legality, independence, objectivity, impartiality, transparency, impartiality and interaction with other state bodies, local governments, and public associations”. It is proposed in the Law of Ukraine “On the basic principles of public financial control in Ukraine” to use the concept of “interaction” instead of “coordination”. This is justified by the need to regulate a wider range of relations of the state financial control body with other entities – relations of interaction that may arise not only during the organization of coordinating activities, but also during the implementation of joint activities, summarizing these activities, etc. This is confirmed by the fact that other norms of this law state providing information and reports, participation in certain types of inspections and other activities that go beyond the concept of “coordination”. Therefore, it is advisable to amend Article 7 of the Law of Ukraine “On the basic principles of public financial control in Ukraine” and its wording as follows: “Article 7. Interaction of the body of state financial control The state financial control body interacts with local governments and executive bodies, financial bodies, bodies of revenues and duties, other controlling bodies, public prosecution bodies, the National Police, the Security Service and other law enforcement bodies”.