Адміністративно-правове регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції України: дисертація

Abstract

У роботі здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання щодо адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в Національній поліції України, що окреслило відповідні концептуально-методологічні засади, які спрямовані на вирішення актуальних науково-прикладних проблем у галузі адміністративного права та антикорупційного законодавства, і можуть слугувати підвищенню ефективності впроваджуваних практик запобігання корупції в поліцейському середовищі. Проведеним дослідженням розкрито стан адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в органах поліції на етапі адаптації вітчизняного антикорупційного законодавства до вимог ЄС та з урахуванням запровадження в Україні воєнного стану. Аналіз нормативно-правової бази дає можливість стверджувати, що юридична визначеність поняття «корупція» у законодавствах різних зарубіжних країн зумовлена підтримуваною пріоритетністю єдиних підходів закріплених у міжнародно-правових актах. Доведено, що для здійснення ефективної протидії корупції та формування комплексного підходу до розробки й впровадження практичних заходів особливу увагу слід приділяти встановленню причин та умов вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень. З цією метою виділено та проаналізовано такі групи факторів: правові, політичні, економічні та соціально-політичні. З урахуванням специфіки діяльності Національної поліції, аналіз причин виникнення та поширення корупції в поліцейському середовищі було проведено виходячи з їх поділу на дві групи: об’єктивні (пов’язані з особливостями професійної діяльності) та суб’єктивні (зумовлені особистісними характеристиками окремого працівника). Запропоновано серед причин суб’єктивного характеру виокремити такі: здатність особи «пливти за течією» та піддаватися сторонньому впливу; відсутність стійких моральних переконань та принципів, що зумовлює неготовність рішуче протидіяти корупції; бажання будь-що залишатися «своїм» у колі співпрацівників; відсутність чіткого розуміння належної поведінки поліцейського з дотримання етичних норм та стандартів доброчесності; неналежний рівень розвитку морально-ділових якостей. Аналіз проявів корупції в діяльності поліції здійснено з урахуванням ідеї їх поділу на зовнішні (прийняття поліцейським від громадян пропозиції вчинення певних дій за винагороду) та внутрішні (корупційні відносини між членами поліцейського колективу, підрозділу, органу). Окремо приділено увагу вивченню корупційних проявів у різних сферах професійної діяльності, а також з урахуванням способу організації та скоєння корупційних правопорушень в результаті чого акцентовано на необхідності впровадження заходів запобігання корупції спрямованих на утвердження норм доброчесності в роботі поліцейських. Виокремлено такі корупційні прояви, які мають місце в діяльності поліцейських в умовах дії правового режиму воєнного стану, а саме: ті, що зумовлені відсутністю або суттєвою зміною правового регулювання і супроводжуються розширенням дискреційних повноважень; ті, що зумовлені виконанням не притаманних для поліції функцій, у порівнянні з роботою у мирний час. Підтверджено, що поширеність корупції в правоохоронних органах не лише підриває довіру до державних інституцій та деформує належний розвиток суспільних відносин, а й може нести загрозу національній безпеці, особливо у період воєнного стану. Проаналізовано наукові підходи до визначення і розуміння поняття механізму адміністративно-правового регулювання та погляди вчених стосовно його структури та елементів. Запропоновано авторську дефініцію механізму адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції, під яким пропонується розуміти комплекс адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється імперативно-нормативне врегулювання діяльності, спрямованої на попередження корупційних і пов’язаних з корупцією правопорушень серед поліцейських. Встановлено, що одним із шляхів підвищення ефективності вказаного механізму є потреба удосконалення адміністративно-правового регулювання запобігання корупції, зокрема нормативного. З цією метою удосконалено класифікаційні підходи нормативно-правового регулювання запобігання та протидії корупції в Україні залежно від юридичної сили шляхом виокремлення в цьому критерії такої ієрархічної послідовності Законів України: загальний («Про запобігання корупції»); профільний («Про Національну поліцію»); спеціальний («Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни»). Аналіз співвідношення понять «запобігання», «протидія» та «боротьба», з’ясування етимологічного значення цих слів та опрацювання поглядів науковців щодо розуміння їх змісту дало можливість обґрунтувати доцільність розмежування понять «механізм адміністративно-правового регулювання запобігання корупції» та «механізм адміністративно-правового регулювання протидії корупції», оскільки останнє вважається ширшим за обсягом та поглинає перше. Вважаємо, що механізм адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції є складником більшої за обсягом категорії – адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в цілому, оскільки спрямований на виконання лише окремої функції держави – запобігання корупції в органах Національної поліції за допомогою адміністративно-правових засобів. Аналіз змісту адміністративно-правового статусу окремих державних органів у сфері запобігання корупції проведено з використанням «блокової структури», при чому перевага надавалася з’ясуванню змісту компетенційного та цільового блоків, а не структурно-організаційного. Опрацювання завдань, функцій та прав суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції, з урахуванням критерію функціонального призначення та виконуваних завдань, дало змогу запропонувати наступну класифікацію: 1) загальні суб’єкти, до яких можемо віднести: а) органи публічної влади – Президент України (Національна рада з питань антикорупційної політики), Верховна Рада України (Комітет з питань антикорупційної політики), Кабінет Міністрів України (Департамент з питань безпеки, оборони, діяльності органів юстиції та запобігання корупції), державні органи та органи місцевого самоврядування; б) громадські організації, громадяни; 2) спеціальні суб’єкти, до яких можемо віднести органи: а) визначені в Законі України «Про запобігання корупції» – органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції; б) правоохоронної спрямованості – Державне бюро розслідувань, Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів; 3) суб’єкти координаційної спрямованості – Рада національної безпеки і оборони при Президентові України, Координаційна робоча група з питань антикорупційної політики при НАЗК. Аналіз адміністративно-правового статусу Національної поліції, як одного зі спеціальних суб’єктів у сфері запобігання корупції, було проведено за двома напрямами: зовнішньому та внутрішньому. Встановлено, що зовнішня адміністративна діяльність, включаючи юрисдикційну, здійснюється Департаментом стратегічних розслідувань Національної поліції України стосовно непідпорядкованих суб’єктів. Здійснення внутрішньої адміністративної діяльності забезпечується діяльністю Управління запобігання корупції Національної поліції України та Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції, з виконанням останнім юрисдикційних повноважень. Доведено, що застосування адміністративно-правових засобів запобігання корупції в органах Національної поліції має бути пріоритетним, оскільки має попереджувальний характер, завдяки чому впливає на регульовані відносини в цій сфері на ранньому етапі, утримуючи поліцейських від учинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень, не допускає заподіяння шкоди. Встановлено, що досвід правового регулювання протидії корупції в правоохоронних органах зарубіжних країн широко застосовується в діяльності поліції, що зумовлюється наступним: а) значну роль у формуванні вітчизняного антикорупційного законодавства відіграють норми міжнародних правових актів, які після їх ратифікації у встановленому порядку, імплементуються в сучасне правове поле стосовно запобігання та протидії корупції; б) деякі антикорупційні інструменти вже активно використовуються у сфері протидії корупції, а певні перебувають на стадії запровадження та потребують підтримки і популяризації; в) участь України у міжнародних організаціях сприяє поступовій реалізації задекларованих намірів під тиском взятих на себе зобов’язань; г) діяльності правоохоронних органів, в тому числі і поліції притаманне послідовне звуження кола дискреційних повноважень, упорядкування надання адміністративних послуг, збільшення відкритості та прозорості. Доведено, що вдосконалення адміністративно-правового регулювання запобігання корупції в органах Національної поліції України, в межах напрямку пов’язаного із професійним забезпеченням діяльності поліцейських слід вирішувати шляхом обов’язкового включення спеціалізованих антикорупційних курсів або навчальних дисциплін до програм підготовки поліцейських у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання. Встановлено необхідність удосконалення чинного законодавства, у зв’язку з чим розроблено відповідні пропозиції. In the dissertation, a theoretical generalization and a new solution to the scientific task regarding the administrative-legal regulation of corruption prevention in the National Police of Ukraine is carried out. The relevant conceptual and methodological principles are outlined, which are aimed at solving relevant scientific and applied problems in the field of administrative law and anti-corruption legislation,they can serve to increase the effectiveness of implemented practices to prevent corruption in the police environment. The conducted research revealed the state of administrative and legal regulation of corruption prevention in police bodies at the stage of adaptation of domestic anti-corruption legislation to EU requirements and taking into account the introduction of martial law in Ukraine. The analysis of the regulatory and legal framework makes it possible to assert that the legal definition of the concept of “corruption” in the legislation of various foreign countries is due to the supported priority of unified approaches enshrined in international legal acts. It has been proven that in order to implement effective anti-corruption measures and form a comprehensive approach to the development and implementation of practical measures, special attention should be paid to establishing the reasons and conditions for committing corruption and corruption-related offenses. For this purpose, the following groups of factors were identified and analyzed: legal, political, economic and socio-political. Taking into account the specifics of the activities of the National Police, the analysis of the causes of the occurrence and spread of corruption in the police environment is carried out based on their division into two groups: objective (related to the peculiarities of professional activity) and subjective (determined by the personal characteristics of an individual employee). Among the reasons of a subjective nature, it is suggested to single out the following: a person’s ability to “go with the flow” and be affected by extraneous influence; lack of stable moral convictions and principles, which leads to unwillingness to resolutely oppose corruption; the desire to gain trust in the circle of colleagues; lack of a clear understanding of the proper behavior of a police officer in compliance with ethical norms and standards of integrity; improper level of development of moral and business qualities. The analysis of manifestations of corruption in police activities is carried out taking into account the idea of dividing them into external (acceptance of the offer by a police officer from the citizens to perform certain actions for a reward) and internal (corrupt relations between members of the police team, unit, body). Separate attention is paid to the study of corruption manifestations in various spheres of professional activity, as well as taking into account the way of organizing and committing corruption offenses, as a result of which the need to implement measures to prevent corruption aimed at establishing standards of integrity in the work of police officers is emphasized. The following corruption manifestations that take place in the activities of police officers under the conditions of the legal regime of martial law are singled out, namely: those caused by the absence or significant change of legal regulation and accompanied by the expansion of discretionary powers; those that are conditioned to the performance of unsuitable to police functions compared to peacetime work. It has been confirmed that the prevalence of corruption in law enforcement agencies not only undermines trust in state institutions and deforms the proper development of social relations, but can also pose a threat to national security, especially during martial law. Scientific approaches to the definition and understanding of the concept of the mechanism of administrative and legal regulation and the views of scientists regarding its structure and elements are analyzed. The author's definition of the mechanism of administrative-legal regulation of the prevention of corruption in the bodies of the National Police is suggested, under which it is proposed to understand a complex of administrative-legal means, with the help of which the imperative-normative regulation of activities aimed at preventing corruption and corruption-related offenses among police officers is carried out. It was established that one of the ways to increase the effectiveness of the specified mechanism is the need to improve the administrative and legal regulation of corruption prevention, in particular, the regulatory one. For this purpose, the classification approaches of the normative-legal regulation of the prevention and counteraction to corruption in Ukraine depending on the legal force have been improved by distinguishing in this criterion the following hierarchical sequence of the Laws of Ukraine: general (“On the prevention of corruption”); specialized (“About the National Police”); special (“On protection of interests of subjects of reporting and other documents during martial law or state of war”). The analysis of the correlation between the concepts of “prevention”, “counteraction” and "struggle", the clarification of the etymological meaning of these words and the elaboration of the views of scientists regarding the understanding of their content make it possible to substantiate the expediency of distinguishing between the concepts “mechanism of administrative and legal regulation of corruption prevention” and “mechanism of administrative and legal regulation of counteraction to corruption”, since the latter is considered wider in scope and absorbs the former. We believe that the mechanism of administrative-legal regulation of the prevention of corruption in the National Police bodies is a component of a larger category – administrative and legal regulation of the prevention of corruption in general, since it is aimed at the implementation of only a separate function of the state – the prevention of corruption in the National Police bodies with the help of administrative-legal means The analysis of the content of the administrative and legal status of individual state bodies in the field of corruption prevention is carried out using the “block structure”, whereby priority was given to clarifying the content of the competence and target blocks, rather than the structural-organizational one. The processing tasks, functions and rights of subjects in the field of prevention and counteraction to corruption, taking into account the criterion of functional purpose and performed tasks, make it possible to suggest the following classification: 1) general entities, which can include: a) public authorities – the President of Ukraine (National Council on Anti-Corruption Policy), the Verkhovna Rada of Ukraine (Committee on Anti-Corruption Policy), the Cabinet of Ministers of Ukraine (Department of Security, Defense, activities of Justice authorities and Corruption Prevention), state bodies and local governments; b) public organizations, citizens; 2) special subjects, to which we can refer bodies: a) defined in the Law of Ukraine “On Prevention of Corruption” – bodies of the Prosecutor's Office, the National Police, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, the National Agency on Corruption Prevention ; b) law enforcement orientation – the State Bureau of Investigation, the National agency of Ukraine for finding, tracing and management of assets derived from corruption and other crimes; 3) subjects of coordination orientation – the National Security and Defense Council under the President of Ukraine, the Coordination Working Group on Anti-corruption Policy under the National Agency on Corruption Prevention. The analysis of the administrative and legal status of the National Police, as one of the special subjects in the field of corruption prevention, is carried out in two directions: external and internal. It was established that external administrative activities, including jurisdictional ones, are carried out by the Department of Strategic Investigations of the National Police of Ukraine in relation to non-subordinate subjects. Implementation of internal administrative activities is ensured by the activities of the Department on Corruption Prevention of the National Police of Ukraine and the Department of Internal Security of the National Police, with the latter exercising jurisdictional powers. It has been proven that the application of administrative and legal means of preventing corruption in the National Police bodies should be a priority, as it has a preventive nature, due to which it affects regulated relations in this area at an early stage, preventing police officers from committing corruption and corruption-related offenses, not allows damage. It has been established that the experience of legal regulation of corruption counteraction in law enforcement agencies of foreign countries is widely used in police activities, which is due to the following: a) a significant role in the formation of domestic anti-corruption legislation is played by the norms of international legal acts, which, after their ratification in the established order, are implemented in the modern legal field regarding the prevention and counteraction to corruption; b) some anti-corruption tools are already actively used in the field of corruption counteraction, and some are at the stage of implementation and need support and popularization; c) Ukraine's participation in international organizations contributes to the gradual realization of the declared intentions under the pressure of the commitments undertaken; d) the activities of law enforcement agencies, including the police, are characterized by a consistent narrowing of the range of discretionary powers, arrangement of the provision of administrative services, and an increase in openness and transparency. It has been proven that the improvement of the administrative and legal regulation of the prevention of corruption in the bodies of the National Police of Ukraine, within the direction related to the professional support of the activities of police officers, should be solved by the mandatory inclusion of specialized anti-corruption courses or educational disciplines in the training programs of police officers in institutions of higher education with specific learning conditions. The need to improve the current legislation is established, in connection with which relevant suggestions are developed.