Адміністративно-правове регулювання взаємодії підрозділів превентивної діяльності Національної поліції України з іншими суб’єктами профілактики правопорушень: дисертація

Abstract

У дисертації, використовуючи нормативно-правові акти, методи наукового пізнання та досягнення правничої науки, досліджено адміністративно-правове регулювання взаємодії підрозділів превентивної діяльності Національної поліції України з іншими суб’єктами профілактики правопорушень. Запропоновано превенцію правопорушень як одну з базових категорій у сфері функціонування підрозділів превентивної діяльності Національної поліції розглядати як комплексне поняття, в складі якого є профілактика (запобігання) правопорушень (включає широкий спектр заходів впливу і на причини та умови деліктів, і на осіб, схильних до правопорушень, і на суспільство загалом) та їх припинення (недопущення продовження правопорушення ‒ у разі виявлення факту незакінченого правопорушення необхідним є запобігання продовженню протиправної поведінки, а також мінімізація шкідливих або небезпечних наслідків). Зважаючи на таку теоретичну конструкцію доцільним є внесення змін до окремих законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів. Зокрема, у п.1 ч. 1 Закону України «Про Національну поліцію» недоцільним є зазначення про те, що поліція здійснює і превентивну діяльність, і профілактичну діяльність, і що такі види діяльності спрямовані на запобігання вчиненню правопорушень. Оскільки профілактична діяльність (запобігання) є частиною превентивної діяльності варто цей пункт викласти у такій редакції: «1) здійснює превентивну діяльність». Запропоновано нову редакцію визначення профілактичної та превентивної діяльності дільничних офіцерів поліції (далі ‒ ДОП) і поліцейських офіцерів громад (далі ‒ ПОГ), превентивного обліку. Доведено, що підрозділи превентивної діяльності поліції як невід’ємна частина Національної поліції виконує значний обсяг завдань у сфері профілактики правопорушень, безпосередньо здійснюючи профілактичні заходи. Однак їх окремі повноваження мають й управлінський характер ‒ організація та контроль за реалізацією певних заходів щодо профілактики правопорушень. Тому ці підрозділи можливо віднести до тих, що здійснюють безпосередню реалізацію заходів профілактики правопорушень з можливістю виконувати функції безпосереднього управління певними ділянками профілактичної діяльності. Запропоновано взаємодію підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень розглядати як соціально обумовлений управлінський процес, зміст якого полягає в узгодженій діяльності цих суб’єктів для досягнення спільної профілактичної мети ‒ виявлення й усунення причин і умов, що сприяють учиненню правопорушень для обмеження кількості проявів деліктності до безпечного, соціально-толерантного рівня. Ознаками такої взаємодії є: багатосуб’єктність, соціальна обумовленість їх діяльності, спільність мети ‒ профілактика правопорушень для обмеження кількості проявів деліктності до безпечного, соціально-толерантного рівня, узгодженість діяльності. Відзначено, що адміністративно-правове забезпечення взаємодії підрозділів превентивної діяльності Національної поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень включає як норми законів України, так і приписи підзаконних нормативно-правових актів. При цьому законодавчі норми мають загальний характер (вказують на необхідність підрозділам поліції взаємодіяти з іншими суб’єктами у профілактиці правопорушень) або визначають лише окремі аспекти взаємодії. Підзаконні нормативно-правові акти, хоча як і закони включають загальні норми щодо засадничого значення взаємодії, однак містять й нормативно-закріплені форми, заходи, організаційні аспекти взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень. Це зумовлює доцільність поділу норм, що складають адміністративно-правове забезпечення взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики деліктів, не лише за їх юридичною силою ‒ на законодавчі та підзаконні, але й на норми, які спрямовані на закріплення значення і загальних засад такої взаємодії, та на норми, що безпосередньо регламентують правові механізми взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень. Доведено, що реалізація принципу взаємодії поліції з населенням на засадах партнерства як одного із визначальних у функціонуванні підрозділів превентивної діяльності Національної поліції базується на приписах як законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актів, а також враховує загальне спрямування концепції «Community policing». При цьому у нормативно-правових актах або лише вказується на необхідності дотримання цього принципу та закріплюються окремі форми та методи реалізації, або регламентується діяльність окремих підрозділів поліції щодо цього питання. Це зумовлює необхідність комплексного врегулювання реалізація принципу взаємодії поліції з населенням на рівні відомчого нормативно-правового акту, який би враховував не лише загальне спрямування концепції «Community policing», але й конкретні складові елементи цієї концепції, а також систематизував завдання, функції, компетенцію кожного із підрозділів поліції (передусім, підрозділів превентивної діяльності), залучених до реалізації цього принципу, визначив би основні механізми, форми та методи взаємодії. Обґрунтовано, що для визначення системи принципів взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень варто взяти до уваги принципи функціонування Національної поліції та їх вплив на діяльність досліджуваних підрозділів, а також принципи профілактичної роботи та організації і здійснення управлінського процесу взаємодії суб’єктів. Принципами взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень слід вважати систему формально визначених (прямо чи опосередковано) основних засад (соціальноправових та управлінських ідей) узгодженої діяльності цих суб’єктів для досягнення ними спільної профілактичної мети ‒ виявлення й усунення причин і умов, що сприяють учиненню правопорушень для обмеження кількості проявів деліктності до безпечного, соціально-толерантного рівня. Запропоновано принципи взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень класифікувати на загальні (верховенство права; законність; дотримання прав і свобод людини; публічність та прозорість; політична нейтральність) та спеціальні (плановість та системність; скоординованість; оптимальний розподіл повноважень суб’єктів взаємодії; оперативна маневреність). Відзначено, що система цих принципів взаємодії є основою для законної та ефективної організації і здійснення узгоджених заходів підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень. Запропоновано формою взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень вважати зовнішній прояв (вираження) змісту узгодженої діяльності цих суб’єктів в конкретних діях з метою організації та реалізації профілактичних заходів. Доведено, що форми взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень доцільно поділяти на правові (нормотворчість, укладення адміністративних договорів, правозастосування) та організаційні (узгоджене планування профілактичних заходів, передусім, за допомогою координаційних нарад та участі у роботі координаційних органів, реалізація узгоджених профілактичних заходів, обмін інформацією, що має профілактичне значення та не спричиняє здійснення юридично значущих дій). Відзначено, що підрозділи превентивної діяльності входять у структуру центрального органу управління поліції чи Головних управлінь Національної поліції (далі ‒ ГУНП), і самостійно видавати спільні з іншими суб’єктами профілактики нормативно-правові акти та укладати адміністративні договори не можуть. Їх роль у нормотворчості та адміністративно-договірному процесі полягає, як правило, у підготовці відповідних проєктів, проведенні погоджувальної та консультативної роботи. Обґрунтовано необхідність прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку підготовки, прийняття (укладення), виконання та проведення моніторингу регіональних і місцевих правоохоронних програм, адміністративних договорів (меморандумів)», в якій було б відображено форму та примірну структуру програми (договору), порядок ініціювання і підготовки проєкту програми (договору), його погодження, процедурні особливості прийняття програми та укладення договору, вимоги до виконання і проведення моніторингу виконання програми (договору). Доведено доцільність участі поліцейських, які безпосередньо здійснюють профілактичні заходи на рівні територіальних громад ‒ поліцейських офіцерів громади, дільничних інспекторів поліції, поліцейських підрозділів ювенальної превенції, поліцейських секторів реагування патрульної поліції в ініціювання і підготовці проєкту програми профілактики деліктів (адміністративного договору про взаємодію у сфері профілактики правопорушень) та запропоновано відповідні зміни до підзаконних нормативно-правових актів. Доведено, що методами взаємодії підрозділів превентивної діяльності поліції з іншими суб’єктами профілактики правопорушень є система прийомів, способів, інструментів та засобів, за допомогою яких забезпечується організація й реалізація узгоджених заходів з метою усунення причин та умов правопорушень, впливу на осіб, схильних до їх вчинення. Запропоновано методи взаємодії цих підрозділів з іншими суб’єктами профілактики правопорушень виокремити у такі групи ‒ універсальні (переконання, примус, заохочення) та спеціальні (ведення обліку, інформаційний метод, проведення спільних заходів, соціальний патронаж). In the dissertation, using normative and legal acts, methods of cognition and achievements of jurisprudence, the administrative and legal regulation of the interaction of preventive activity units of the National Police of Ukraine with other crime prevention subjects is investigated. The prevention of offences as one of the basic categories in the sphere of functioning of preventive activities units of the National Police is proposed to determine as a comprehensive concept, which includes the prevention (protection) of offences (concerning a wide range of measures to influence the causes and conditions of delicts, persons prone to offences and society in general) and their termination (preventing the continuation of the offence – in case of discovery of the fact of an uncompleted offence, it is necessary to prevent the continuation of illegal behaviour, as well as to minimize harmful or dangerous consequences). Considering such a theoretical construction, changing individual legislative and by-law normative legal acts is expedient. In particular, in clause 1, part 1 of the Law of Ukraine "On the National Police", it is inappropriate to indicate that the police carry out preventive and protective activities and that such activities aim to prevent the commission of offences. Since preventive activity (protection) is a part of protective activity, this point should be worded as follows: "1) carries out preventive activity." A new version of the definition of preventive and protective activities of precinct police officers, preventive accounting and community police officers is suggested. Preventive activity units, as an integral part of the National Police, are proven to perform a significant number of tasks in the field of crime prevention by directly implementing preventive measures. However, their separate powers also have an administrative nature – organization and control over implementing specific measures to prevent offences. Therefore, these subdivisions can be classified as those that carry out the direct implementation of crime prevention measures with the possibility of performing the direct management functions of some areas of preventive activities. It is proposed to consider the interaction of units of preventive police activity with other crime prevention subjects as a socially determined management process, the content of which is the coordinated activity of these subjects to achieve a common preventive goal – identifying and eliminating the causes and conditions that contribute to the commission of offences to limit the number of delinquency manifestations to a safe, socially tolerant level. The features of such interaction are multi-subjectivity, the social conditioning of their activities, common goal – crime prevention to limit the number of manifestations of delinquency to a safe, socially tolerant level, and coherence of activities. It is noted that the administrative and legal support for the interaction of the units of preventive activities of the National Police with other crime prevention subjects includes both the norms of the laws of Ukraine and the prescriptions of subordinate legal acts. At the same time, the legislative norms are general (indicate the need for police units to interact with other subjects in the prevention of crimes) or define only certain aspects of interaction. Sub-legal normative legal acts, like laws, include general norms regarding the fundamental importance of interaction. However, they also contain normatively established forms, measures, and organizational aspects of the interaction of preventive police activity units with other crime prevention subjects. It determines the expediency of dividing the norms that make up the administrative and legal support for the interaction of preventive police activity units with other subjects of the prevention of delicts, not only by their legal force – into legislative and sub-legislative ones but also into norms aimed at consolidating the meaning and general principles of such interaction, and on the norms that directly regulate the legal mechanisms of interaction of preventive police activity units with other crime prevention subjects. It is proven that the implementation of the principle of interaction between the police and the population based on partnership as one of the determining factors in the functioning of the preventive activities of the National Police is based on the prescriptions of both legislative and sub-legislative legal acts, and also takes into account the general direction of the concept of “Community policing”. At the same time, the normative legal acts either only indicate the need to comply with this principle and establish separate forms and methods of implementation, or regulate the activities of individual police units regarding this issue. This leads to the need for comprehensive regulation of the implementation of the principle of interaction between the police and the population at the level of a departmental normative legal act, which would take into account not only the general direction of the concept of “Community policing”, but also the specific constituent elements of this concept, as well as systematizing the tasks, functions, competence of each of the police units (primarily preventive activity units) involved in the implementation of this principle, and would define the main mechanisms, forms, and methods of interaction. It is substantiated that to determine the system of principles for the interaction of units of preventive police activity with other subjects of crime prevention, it is necessary to take into account the principles of the functioning of the National Police and their influence on the activities of the studied units, as well as the principles of preventive work and the organization and implementation of the management process of the interaction between subjects. The principles of interaction between the police preventive activity units and other subjects of crime prevention should be considered a system of formally defined (directly or indirectly) basic principles (social-legal and managerial ideas) of the coordinated activity of these subjects to achieve their common preventive goal – identifying and eliminating the causes and conditions that contribute to committing offenses to limit the number of manifestations of delinquency to a safe, socially tolerant level. The principles of interaction between the units of the preventive activity of the police and other subjects of crime prevention are proposed to be classified into general (rule of law; legality; observance of human rights and freedoms; publicity and transparency; political neutrality) and special (planning and consistency; coordination; optimal distribution of powers of the subjects of interaction; operational maneuverability). It is noted that the system of these principles of interaction is the basis for the legal and effective organization and implementation of coordinated activities of the police preventive activity units with other subjects of crime prevention. It is proposed to consider the external manifestation (expression) of the content of the coordinated activities of these subjects in specific actions to organize and implement preventive measures as a form of interaction between the units of the police preventive activity and other subjects of crime prevention. It has been proved that the forms of interaction between the police preventive activity units and other subjects of crime prevention should be divided into legal (rule-setting, the conclusion of administrative contracts, law enforcement) and organizational (coordinated planning of preventive measures, primarily through coordination meetings and participation in the work of coordinating bodies, implementation of agreed preventive measures, the exchange of information that has a preventive value and does not entail the implementation of legally significant actions). It has been noted that the units of preventive activity are included in the structure of the central police authority or the Main Department of the National Police, and they cannot independently issue normative legal acts jointly with other subjects of prevention and conclude administrative contracts. Their role in the rule-making and administrative-contractual process consists, as a rule, of the preparation of relevant projects, and the conduct of conciliation and advisory work. The necessity of adopting a resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “On approval of the Procedure for the preparation, adoption (conclusion), implementation and monitoring of regional and local law enforcement programs, administrative agreements (memorandums)”, which would reflect the form and approximate structure of the program (contract), the procedure initiation and preparation of a draft program (agreement), its approval, procedural features of the adoption of the program and the conclusion of an agreement, requirements for the implementation and monitoring of the operation of the program (agreement) is grounded. The expediency of the participation of police officers who directly carry out preventive measures at the level of territorial communities – community police officers, district police inspectors, police units of juvenile prevention, and police response sectors of the patrol police in the initiation and preparation of the project of the crime prevention program (administrative agreement on cooperation in the field of crime prevention) has been proven and corresponding changes to subordinate legal acts have been proposed. It has been proven that the methods of interaction of units of preventive police activity with other subjects of crime prevention are a system of methods, tools, and means, through which the organization and implementation of agreed measures are ensured to eliminate the causes and conditions of crimes, influence on persons prone to committing them. It is proposed to separate the methods of interaction of these units with other subjects of crime prevention into the following groups: universal (persuasion, coercion, encouragement) and special (recordkeeping, information method, joint activities, police supervision, social patronage).