Адміністративно-правові засади регулювання обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки: дисертація

Abstract

Дисертація є першим комплексним дослідженням адміністративноправових засад регулювання обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки, у якому наведено теоретичні, методологічні та організаційно-правові засади відповідності обмеження права на інформацію інтересам національної безпеки. У дисертації набула подальшого розвитку ідеологема побудови інформаційного суспільства, у відповідності до якої кожен на свій вибір має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію (контент) усно, письмово або в інший спосіб, але здійснення цих прав розглянуто як таке, що може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Інформацію (контент) запропоновано визначати як будь-які відомості та/або дані, які відображають змістовне наповнення (склад) певної одиниці інформаційного ресурсу, можуть бути збережені на матеріальних носіях або у цифровому (електронному) вигляді. Одиницею інформаційного ресурсу запропоновано позначати сукупність інформації (контенту), яка створена, зібрана, одержана, зберігається, використовується, поширюється окремим суб’єктом інформаційних відносин з метою реалізації належного йому комплексу інформаційних прав та складається із документа чи сукупності документів, об’єднаних у встановленому чинним законодавством порядку. Наголошено на розгляді права на інформацію як одному із невіддільних прав людини та громадянина. Термін «право на інформацію» запропоновано використовувати для узагальнення комплексу прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, реалізація яких тією чи іншою мірою забезпечує розбудову інформаційного суспільства та загальну цифровізацію держави, а також найчастіше трактується як право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію (контент). Гарантією здійснення права на інформацію (контент) визначено активні дії держави, спрямовані на формування й забезпечення реалізації відповідної державної політики, організаційно-правове забезпечення розгляду кожного запиту на отримання інформації, а також оприлюднення суспільно важливої інформації у визначеній формі. Акцентовано увагу на обов’язку законодавця щодо спрямування своїх зусиль на нормативне заперечення обмеження права на інформацію (контент) в інформаційному суспільстві, принаймні щодо окремих форм його реалізації, через наявність суспільного інтересу до реалізації відповідного змісту. Проблема обмеження права на інформацію (контент) визнана такою, що має безпосередньо розглядатися серед визначальних проблем розвитку базових суспільних відносин реалізації права на інформацію за участі представників держави, а також побічно – серед проблем розвитку системи прав і свобод людини та громадянина за видами, поколіннями, формами, способами реалізації, захисту тощо. Встановлена можливість обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки виділена як на міжнародному, так і вітчизняному рівнях, у взаємозв’язку із механізмом правового регулювання, який визнано обов’язковою умовою для самого обмеження. В обох механізма виявлено вплив правових норм на відносини щодо виникнення і меж здійснення людиною та громадянином своїх прав і свобод. Підкреслено відсутність широкої практики обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки в умовах розбудови ліберальної державної політики й відкритого інформаційного суспільства, яка призвела до сприйняття обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки як невиконання вимог чинного законодавства, що нівелює всі зусилля нормотворців щодо належного врегулювання суспільних відносин і сприяє виникненню розбіжностей між нормативно-правовими приписами та діяльністю, пов’язаною з їх реалізацією. До обмеження права на інформацію (контент) віднесено окремі види інформаційної діяльності, які можуть бути об’єднані у систему інформаційних обмежень (за формою інформаційної діяльності), способів та методів обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки. Запропонована побудова обмеження права на інформацію (контент) відповідно до європейської правової традиції тлумачення права на інформацію, а також як інструмент комунікативної взаємодії особи та держави у процесі прийняття публічних рішень, формою державного контролю з боку громадянського суспільства та одним з ефективних механізмів захисту прав, свобод та законних інтересів людини. Окремо запропоновано суб’єкту обмеження права на інформацію концентрувати власну увагу на інших явищах, у співвідношенні або взаємодії з якими знаходиться його діяльність в інтересах національної безпеки (діяльнісний підхід). В основу рішення щодо обмеження права на інформацію (контент) покладено принцип детермінізму обмеження прав громадян на інформацію інтересами національної безпеки, який, ґрунтуючись на уявленні про те, що тенденції розвитку суспільних процесів не тільки можуть спрямовувати зусилля людей, а й контролюватися з їхнього боку, також виступає регулятором діяльності людей. Проаналізовано механізми практичного обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки (адміністративноправовий, господарсько-правовий, кримінально-правовий, цивільноправовий, міжнародно-правовий, інші публічно-правові механізми обмеження права на інформацію). В їх основі виділено передбачений законодавством режим тимчасового загального або конкретноіндивідуального призупинення чи звуження обсягу права на інформацію, яке здійснюється вказаними спеціально уповноваженими на це суб’єктами (елементами), з метою захисту державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних і потенційних загроз. Інститут обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки визнано міжгалузевим та таким, що охоплює норми конституційного, адміністративного, кримінального, цивільного, господарського, інших галузей права, які застосовуються у системах конкретно-індивідуального обмеження права на інформацію (контент), загального («широкого», «невибіркового») обмеження, контролю обмеження права на інформацію (контент). У межах спеціальних режимів забезпечення національної безпеки (окрім «мирного часу») відзначене широке застосовується конкретноіндивідуального господарсько-правового обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки. До міжнародно-правових механізмів обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки віднесено заходи примусового обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки до його скасування включно. Акцентовано увагу на вимогах врахування наявності суспільного інтересу до певної інформації (інформаційної діяльності, контенту), який не може вважатися «втраченим», а відповідний перелік видів інформаційної діяльності – вичерпним. Проведено аналіз правозастосовної практики використання механізмів компенсаційного обмеження права на інформацію (контент) й застосування обмеження права на інформацію із «найменшими втратами» суб’єктів інформаційної діяльності, які ґрунтуються на практиці надання судом правової оцінки кожному з випадків обмеження права на інформацію (контент) у формі «трискладового тесту» відповідно вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Здійснено розгляд правого статусу та компетенції суб’єкта формування державної інформаційної політики як учасника регулювання суспільних відносин інформаційного обміну (регуляторної діяльності) із акцентуванням уваги на скерованості його повноважень та функцій предметно-практичними завданнями публічного управління (адміністрування) загалом та його участю в адміністративно-правовому регулюванні – формуванні і реалізації відповідної складової державної політики національної безпеки. Сформульовано вимоги до суб’єктів обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки, що стосуються окремих форм, засобів, способів і методів їхньої діяльності, механізмів здійснення й оцінки правомірності та пропорційності застосування ними відповідних обмежень права на інформацію (контент). Побудовано систему суб’єктів обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки, яка складається із підсистем державної інформаційної політики (загальні суб’єкти), безпосереднього регулювання обмеження права на інформацію (контент) спеціальними суб’єктами, застосування адміністративними судами законодавства про обмеження права на інформацію. Відзначено недоцільність розгляду як самостійного суб’єкта (підсистеми) представників громадянського суспільства із пропозицією їх практичного залучення до функціонування вказаних підсистем. Запропоновано Концепцію відповідності інтересам національної безпеки обмеження права на інформацію на основі встановлення: доречності обмеження права на інформацію та способів (засобів) обмеження, обраних суб’єктами регулювання в інтересах національної безпеки; необхідності обмеження права на інформацію та мінімальних обсягів інформаційних ресурсів (контенту), що обмежуються в інтересах національної безпеки; пропорційності встановлення обмеження визначеним загрозам національній безпеці та ймовірним негативним наслідкам для державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України; реальності й законності (правомірності) обмеження. Поряд з правомірністю обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки розглянуто проблему законності втручання у право на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки, до якої включено питання встановлення відповідальності за порушення застосованих до суб’єктів інформаційної діяльності обмежень, звільнення від відповідальності за порушення права на інформацію (контент) для тих суб’єктів, які здійснили правомірне обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки України, зокрема матеріальної відповідальності на базі комплексної оцінки загроз національній безпеці України. Окремо розглянуто гарантії права на інформацію (контент) як виконання державою відповідних зобов’язань забезпечення практичної реалізації права на оскарження обмеження права на інформацію як діяльності (дій) осіб, яким таке право належить, інтереси яких щодо окремих інформаційних ресурсів (контенту) безпосередньо зачіпаються рішеннями щодо запровадження обмеження в інтересах національної безпеки чи бездіяльністю суб’єктів забезпечення національної безпеки щодо зняття такого обмеження і які вважають, що у результаті цього їм було завдано шкоди. Проаналізовано форми оскарження обмеження права на інформацію (контент) як різновиди безпосереднього звернення до компетентного органу щодо відновлення права на інформацію (контент) та відшкодування завданих збитків. Наголошено, що скарги суб’єктів інформаційної діяльності, у тому числі окремих громадян, мають бути спрямовані до персоніфікованих суб’єктів забезпечення національної безпеки та/або складових сектору безпеки і оборони, а також містити вмотивовані вимоги, які стосуються захисту права на інформацію (контент) в аспекті «документа», що містить цей певний контент чи є результатом (предметом) інформаційної діяльності, відносно якого застосоване обмеження, що становить можливе або наявне порушення права на інформацію. Узагальнено, що реалізація права на оскарження обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки є можливою у будьякій з існуючих форм оскарження, а саме: позасудовому (адміністративному), судовому оскарженні. Не зважаючи «активну позицію» представники громадських організацій не можуть вважатися суб’єктом вирішення скарги щодо обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки. Забезпечення права на оскарження віднесено до основних завдань судочинства та відзначено як принцип недопущення свавільних рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень сектору безпеки і оборони у правовій демократичній державі, засіб демократичного цивільного контролю (представницького оскарження) належного функціонування відповідного механізму реалізації завдань забезпечення національної безпеки кожним суб’єктом, що включений до складу сектора безпеки і оборони. Право на оскарження обмеження права на інформацію (контент) в інтересах національної безпеки визнано таким, що охоплює: 1) право на захист особою своїх інформаційних прав (можливостей) від незаконного втручання чи обмеження; 2) право особи вимагати від держави та/або окремих органів публічної влади, суб’єктів забезпечення національної безпеки дотримуватися, охороняти і захищати право на інформацію (контент); 3) право особи звернутися до примусової сили держави загалом з метою захисту своїх інформаційних прав від неправомірних дій (бездіяльності) окремих суб’єктів забезпечення національної безпеки, їх службових (посадових) осіб. Особливою формою оскарження обмеження права на інформацію в інтересах національної безпеки визнано здійснення особою звернення до суб’єкта забезпечення національної безпеки щодо роз’яснення його дій на виконання вимог статті 40 Конституції України, а також Закону України «Про звернення громадян», що не може вважатися проявом (різновидом) адміністративного оскарження. The thesis is the first comprehensive study of the administrative and legal principles governing restrictions of the right to information in the interests of national security, which provides theoretical, methodological organizational and legal foundations for the compliance of the restriction of the right to information with the interests of national security. The ideology of constructing an information society is presented and developed in the dissertation. Due to the doctrine each individual has the right to freely collect, store, use and distribute information (content) in oral, written, or alternative forms. However, the exercise of these rights is considered subject to legal constraints in the interests of national security, territorial integrity, or public order. This is aimed at preventing disturbances or crimes, safeguarding public health, protecting the reputation or rights of others, preventing the disclosure of confidential information, and maintaining the authority and impartiality of the judiciary. It is suggested to define information (content) as any data reflecting the substantive content (composition) of a specific unit of an information resource, capable of being stored in physical media or in digital (electronic) format. It is proposed to denote a unit of information resource as a set of information (content) that is created, collected, received, stored, used, distributed by an individual subject of information relations for the purpose of realizing the complex of information rights. It comprises documents or a collection of documents, unified in accordance with the current legislation order. Emphasis is placed on considering the right to information as one of the inseparable rights of a person and a citizen. It is suggested to used the term "right to information" for summarizing the set of rights, freedoms and responsibilities of a person and a citizen, the implementation of which ensures the development of an information society and the general digitalization of the state, and is in most instances interpreted as the right to freely collect, store, use and distribute information (content). Active state actions aimed at forming and ensuring the implementation of the relevant state policy, organizational and legal support for the consideration of each request for obtaining information, as well as the publication of socially important information in the specified form are defined as the guarantee of the exercise of the right to information (content). Attention is focused on the duty of the legislator to direct his efforts to the normative denial of the restriction of the right to information (content) in the information society, at least in relation to certain forms of its implementation, due to the presence of public interest in the implementation of the corresponding content. The problem of restricting the right to information (content) is recognized as one that should be considered directly among the main problems of the development of basic social relations in the realization of the right to information with the participation of state representatives, and also indirectly - among the problems of the development of the system of human and citizen rights and freedoms by species, generations, forms, methods of implementation, protection, etc. The possibility of restricting the right to information in the interests of national security is highlighted both at the international and domestic levels, in connection with the mechanism of legal regulation, which is recognized as a mandatory condition for the restriction itself. In both mechanisms, the influence of legal norms on relations regarding the emergence and limits of the exercise of rights and freedoms by a person and a citizen is revealed. The absence of a broad practice of limiting the right to information in the interests of national security in the context of the development of a liberal state policy and an open information society is emphasized, which led to the perception of limiting the right to information in the interests of national security as a failure to meet the requirements of the current legislation, which nullifies all the efforts of rulemakers to properly regulate public relations and contributes to the emergence of discrepancies between regulatory and legal prescriptions and activities related to their implementation. Restricting the right to information (content) includes certain types of information activities that can be combined into a system of information restrictions (according to the form of information activity), ways and methods of restricting the right to information in the interests of national security. The author suggests the construction of the restrictions of the right to information (content) in accordance with the European legal tradition of interpreting the right to information, as well as a tool for communicative interaction between a person and the state in the course of taking public decisions, a form of state control by civil society and one of the effective mechanisms for the protection of rights and freedoms and legitimate interests of every human. Separately, the subject of the restriction of the right to information is suggested to focus his attention on other phenomena, in relation or interaction with which his activity in the interests of national security correlates (activity approach). The decision to restrict the right to information (content) is based on the principle of determinism of limiting the rights of citizens to information by the interests of national security, which, based on the idea that the trends in the development of social processes can not only direct the efforts of people, but also can be controlled by them, also acts as a regulator of people's activities. Mechanisms of practical restriction of the right to information (content) in the interests of national security (administrative legal, economic legal, criminal legal, civil legal, international legal, other public legal mechanisms of limiting the right to information) were analyzed. They are based on the regime of temporary general or specific-individual suspension or narrowing of the right to information, which is carried out by specified specially authorized subjects (elements), in order to protect state sovereignty, territorial integrity, democratic constitutional order and other national interests of Ukraine from real and potential threats. The institution of restricting the right to information (content) in the interests of national security is recognized as interdisciplinary and covers the norms of constitutional, administrative, criminal, civil, economic, and other branches of law, which are applied in systems of specific and individual restriction of the right to information (content), general ("broad", "indiscriminate") restriction, control of restriction of the right to information (content). Within the limits of the special regimes of ensuring national security (except for "peacetime"), a specific and individual economic legal restriction of the right to information (content) in the interests of national security is widely applied. International legal mechanisms for restricting the right to information in the interests of national security include measures of forced restriction of the right to information (content) in the interests of national security up to and including its cancellation. Attention is focused on the requirements for taking into account public interest in certain information (information activity, content), which cannot be considered "lost", and the corresponding list of types of information activity is exhaustive. The author carries out the analysis of the legal practice of using the mechanisms of compensatory restriction of the right to information (content) and the application of the restriction of the right to information with the "least losses" of subjects of information activity, which are based on the practice of providing a legal assessment by the court to each of the cases of restriction of the right to information (content) in the form of a "three-part test" in accordance with the requirements of the Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The legal status and the competence of the subject of the state information policy formation as a participant in the regulation of public relations of information exchange (regulatory activity) was examined, with an emphasis on the direction of his powers and functions to the substantive and practical tasks of public management (administration) in general and his participation in administrative and legal regulation - formation and implementation of the corresponding component of the national security of the state policy. The requirements for the subjects of restrictions on the right to information in the interests of national security are formulated, relating to individual forms, means, ways and methods of their activity, mechanisms for implementing and assessing the legality and proportionality of their application of the corresponding restrictions on the right to information (content). The author constructs a system of subjects of restriction of the right to information in the interests of national security, which consists of subsystems of the State information policy (general subjects), direct regulation of restriction of the right to information (content) by special subjects, and application of legislation on restriction of the right to information by administrative courts. The author notes that it is inappropriate to consider representatives of civil society as an independent subject (subsystem) and suggests that they should be practically involved in the functioning of these subsystems. The concept of compliance of the restriction of the right to information with the national security interests is presented in the thesis. The concept is based on the appropriateness of the restriction of the right to information and the methods (means) of restriction chosen by regulators in the interests of national security; the need to restrict the right to information and the minimum volumes of information resources (content) restricted in the interests of national security; proportionality of the restriction to the identified threats to national security and possible negative consequences for state sovereignty, territorial integrity, democratic constitutional order and other national interests of Ukraine; reality and legality (lawfulness) of the restriction. Along with the legitimacy of restriction of the right to information in the interests of national security, the author considers the issue of legality of interference with the right to information (content) in the interests of national security, which includes the issue of establishing liability for violation of restrictions imposed on subjects of information activity, exemption from liability for violation of the right to information (content) for those subjects who have lawfully restricted the right to information (content) in the interests of national security of Ukraine, in particular, financial liability. The focus is directed towards the guarantees associated with the right to information (content), perceived as the State's fulfillment of its corresponding duties to facilitate the effective realization of the right to appeal against limitations on the right to information. This pertains to the actions of individuals vested with such a right, whose interests in specific information resources (content) are directly influenced by decisions to impose restrictions in the interest of national security or by the inaction of national security entities in lifting such restrictions. These individuals maintain that they have suffered damage as a consequence. The study comprehensively examined the forms for contesting the restriction of the right to information (content), specifically through a direct petition to the competent authority for the restoration of the right to information (content) and the compensation for associated damages. Emphasis is placed on the imperative that complaints from entities engaged in information-related activities, including individual citizens, should be directed towards personalized entities within the national security apparatus and/or components of the security and defense sector. These complaints are expected to encompass substantiated requisites pertinent to safeguarding the right to information (content). This pertains specifically to the aspect of a "document" containing the specified content or serving as the outcome (subject) of information activity, wherein a restriction is imposed, thus constituting a potential or actual infringement upon the right to information. It is summarized that the realization of the right to appeal the restriction of the right to information (content) in the interests of national security is possible in any of the existing forms of appeal, namely: extrajudicial (administrative), judicial appeal. Despite the "active position", representatives of public organizations cannot be considered the subject of a complaint resolution regarding the restriction of the right to information (content) in the interests of national security. The provision of the right to appeal is categorized among the fundamental tasks of legal proceedings and is highlighted as a principle preventing arbitrary decisions, actions, or inaction by subjects holding authoritative powers within the security and defense sector in a legal democratic state. It serves as a means of democratic civilian oversight (representative recourse) for the proper functioning of the corresponding mechanism tasked with ensuring national security. This extends to every entity encompassed within the framework of the security and defense sector. The right to appeal the restriction of the right to information (content) in the interests of national security is acknowledged as encompassing the following: 1) the right to defend one's informational rights (capabilities) against unlawful interference or limitations; 2) an individual's right to demand that the state and/or specific organs of public authority, as well as entities responsible for national security, adhere to, preserve, and protect the right to information (content); 3) an individual's right to resort to the coercive power of the state as a whole in order to safeguard their informational rights from unlawful actions (inaction) by specific entities within the realm of national security and their official personnel. The particular form of appealing the restriction of the right to information in the interest of national security is recognized as the act whereby an individual addresses the entity responsible for national security seeking clarification of its actions in compliance with the provisions of Article 40 of the Constitution of Ukraine, as well as the Law of Ukraine "On Appeals of Citizens." This should not be construed as a manifestation (variety) of administrative appeal.