Організаційно-правові засоби забезпечення позову в адміністративному судочинстві України: дисертація

Abstract

У дисертації здійснено аналіз організаційно-правових засобів забезпечення позову в адміністративному судочинстві України в контексті сучасного державотворення, розвитку адміністративно-правової науки та реалізовано нове розв’язання наукової проблеми забезпечення позову в адміністративному судочинстві в умовах європейської інтеграції України. Підкреслено, що дослідження правової природи адміністративного судочинства на основі вивчення досвіду інституціоналізації механізму захисту невладних суб’єктів у спорах з органами публічної адміністрації у правових системах країн Європейського Союзу дозволив виявити правові характеристики цього феномену, виділити етапи у розвитку, показати місце та роль у правовій державі. Адміністративне судочинство характеризується дуалізмом правової природи, вбудоване у механізми захисту прав людини та громадянина; включене до системи державного управління (у широкому розумінні), функціонуючи на стику виконавчої та судової гілок влади. Зазначено, що вивчення природи, ґенези правового регулювання адміністративної юстиції в Україні, існуючих підходів віднесення категорій в юридичній доктрині дає підстави визначити цей феномен як: елемент конституціоналізму; інституційний та функціональний компонент системи стримувань і противаг у механізмі здійснення влади; складову частину механізму соціально-правового контролю діяльності публічної адміністрації; інструмент судового захисту прав і законних інтересів людини та громадянина, забезпечення доступності правосуддя; функціональний елемент моніторингу нормативної творчості, здатний сприяти вдосконаленню законодавства та правозастосовної практики, діяльності з інтерпретації права органом конституційного та судового контролю. Доведено, що організаційні засоби забезпечення позову – це комплекс організаційно-правових засобів і дій, здійснюваних судом, які проявляються у системній та послідовній реалізації судовими органами засобів організації найбільш ефективної діяльності суду з метою якісного відправлення правосуддя, що проявляється у прийнятті судових актів, направлених на вирішення завдань забезпечення позову у підвідомчих суду справах. Аргументовано, що однією з особливостей організаційних засобів забезпечення позову є процесуальна форма діяльності суду першої інстанції – місцевих судів та окружних адміністративних судів під час розгляду та вирішення питання забезпечення позову, що ґрунтується на принципі активності суду за обмеженої змагальності сторін. Це свідчить про особливості змісту організаційних засобів і про модель адміністративного судочинства, що характеризується структурою органів судової влади, у компетенцію яких входить розгляд і вирішення публічно-правових спорів. Обґрунтовано, що забезпечення позову є універсальними засобами правового захисту, що використовуються у країнах Європейського Союзу у спорах з участю суб’єктів приватного та публічного права. Як засіб правового захисту, забезпечення позову має двоєдину природу: є ефективним інструментом запобігання недотримання законних вимог і відновлення порушених прав, водночас може стати знаряддям для зловживання процесуальними правами. Ключовим елементом заходів забезпечення, що дозволяє гарантувати захист прав, є обмеження, обтяження суб’єкта владних повноважень. Наголошено, що до адміністративно-процесуальних характеристик, що визначають правову природу забезпечення позову, належать: нормативноправове встановлення засобів забезпечення позову та порядку застосування судами; можливість вжиття забезпечення позову на будь-якій стадії (етапі) судочинства до моменту прийняття остаточного рішення в адміністративній справі за мотивованим клопотанням заявника або з власної ініціативи суду; визначення порядку та судових процедур застосування забезпечення позову; основною причиною застосування забезпечення позову є неможливість або суттєве ускладнення виконання остаточного судового рішення у справі у разі неприйняття судом виду забезпечення позову; можливість оскарження винесеної судом ухвали про застосування забезпечення позову; визначення окремих видів забезпечення позову; обов’язковість виконання органами публічної влади, посадовими особами ухвали суду про застосування заходів забезпечення позову. Підкреслено, що до загальних функцій забезпечення позову належать: утворення системи; регулятивна; інформаційно-орієнтована; правоохоронна; мотиваційна; гносеологічна; виховна; соціального контролю. До спеціальних функцій забезпечення позову належать: гарантування судового захисту; забезпечення виконання вимог позивача; запобігання настання шкоди; обмежувальна; сприяння здійсненню ефективного судового нормативного контролю; компенсаційна; призупинення діяльності або дії. Зазначено, що організаційно-правові засоби забезпечення позову яскраво проявляються у процесуальній формі, яка застосовується у судовій правозастосовній діяльності, де потрібні додаткові гарантії та засоби захисту прав, свобод і законних інтересів особи та держави. Адміністративнопроцесуальна форма забезпечення позову в адміністративному судочинстві – це форма діяльності суду під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів, яка ґрунтується на принципі активності суду. Це свідчить про особливості процесуальної форми та про модель забезпечення позову як елемента захисту невладного суб’єкта в адміністративному спорі, характеризується підвищеною процесуальною активністю суду та обмеженою змагальністю сторін. Забезпечення позову, як елемент адміністративно-процесуальної форми, стає порядком застосування процесуальних інститутів та юридичних засобів, що забезпечують судовий захист прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, реалізуючи спеціальні завдання, та привносить у систему організації та функціонування публічної влади належний порядок. Аргументовано, що види забезпечення позову, перелічені у КАС України, доцільно розглядати відповідно до індивідуального призначення під час вирішення адміністративних справ юридичного змісту та впливу на сторони в адміністративній справі, на забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів суб’єктів права та на здійсненність остаточного судового рішення в адміністративній справі. Класифікація є обов’язковою передумовою створення ефективного механізму реалізації досягнень правової науки у законотворчості та процесі застосування видів забезпечення позову. Обґрунтовано, що різноманітність видів забезпечення позову визначається складністю та різноманіттям правовідносин, до яких вступають учасники публічно-правових відносин. Кожен окремий вид забезпечення позову певною мірою відображає специфіку відповідних правовідносин. Вказано, що види забезпечення позову нерозривно пов’язані з позовом, процесуальна доля якого безпосередньо впливає на них. Від обґрунтованості та доведеності позовних вимог залежить ймовірність вжиття судом певного виду забезпечення позову, ефект якого опосередковує позов. Ознака пропорційності забезпечувальних заходів випливає з позовної вимоги. Зазначено, що сутність процесуального провадження встановлення забезпечення позову в адміністративному судочинстві проявляється в його ознаках. Систему ознак процесуального провадження забезпечення позову становлять: нормативна регламентація, тобто організаційно-правові засоби; стадійність; визначення мети; гарантованість досягнення поставленої мети; особливий суб’єктний склад; універсальність; раціональність; динамізм. Наголошено, що процесуальне провадження забезпечення позову в адміністративному судочинстві містить своєрідну двоїстість – його слід одночасно розглядати як: комплексний формат визначених законом правил і процедур здійснення і процесуального оформлення виду забезпечення позову; процесуальну діяльність суду, спрямовану на досягнення мети адміністративного судочинства. Оптимальне процесуальне законодавство, процесуальні дії, засоби, способи і умови реалізації поставлених завдань тоді будуть ефективними, коли буде досягнуто процесуально правильне, законне та обґрунтоване, здійснене на належному професійному рівні прийняття рішення щодо забезпечення позову або відмови у забезпеченні позову. Підкреслено, що ефективність судового захисту у контексті забезпечення позову – це досягнення позитивних результатів юридичної діяльності, що виражаються у наданні суспільним відносинам такого напряму розвитку, який найбільше відповідає наміченій у законодавстві меті функціонування адміністративного судового захисту за відсутності судових помилок, свідомо неправосудних рішень, негативних «побічних ефектів», розумних витрат фінансових, організаційних, інформаційних, часових та інших ресурсів, пов’язаних з розглядом адміністративних справ у суді та виконанням судових актів. Загальними критеріями оцінки ефективності забезпечення позову в адміністративному судочинстві є: мета, засоби та результат. Спеціальними показниками оцінки ефективності є: доступність судового захисту; оперативність здійснення; якість судових актів; їх виконання. Вказано, що до напрямів удосконалення організаційно-правових засобів забезпечення позову доцільно віднести: удосконалення механізму протидії зловживанням під час забезпечення позову; розширення інформаційної складової позовної заяви за рахунок надання усіх матеріалів, які у позитивному та негативному плані характеризують наслідки прийняття відповідного рішення; узагальнення практики мотивації прийняття рішення щодо забезпечення позову або відмови у забезпеченні; застосування інституту виняткових організаційно-правових засобів забезпечення позову, характерних для права окремих країн Європейського Союзу; диференціація та уніфікація забезпечення позову. Зазначено, що узагальнюючи розгляд напрямів удосконалення законодавства у сфері застосування організаційно-правових засобів забезпечення позову в адміністративному судочинстві доцільно визначити пріоритети: удосконалення організаційної структури адміністративного судочинства (судоустрою), що охоплює діяльність судів першої інстанції; синхронізація процесу розвитку адміністративного судоустрою з реформуванням законодавства та оновленням судових інстанцій; удосконалення правового статусу суддів; оптимізація судової юрисдикції та розвиток альтернативних способів вирішення правових спорів; подальший розвиток інноваційних технологій здійснення судового захисту з використанням інформаційних технологій і рекомендаціями Європейської комісії з питань ефективності судочинства; покращення державного регулювання та правозастосовної практики виконання судових актів; приведення національного законодавства і юридичної практики у відповідність до міжнародно-правових стандартів відправлення правосуддя. Зазначено, що інститут забезпечення позову йде шляхом удосконалення у частині збільшення ступеня захищеності прав і законних інтересів зацікавлених суб’єктів. Вироблення стабільної судової практики вжиття забезпечення позову є питанням часу, оскільки без ефективних організаційно-правових засобів забезпечення позову неможливий оперативний захист прав учасників адміністративного судочинства. Є позитивні тенденції та перспективи розвитку інституту забезпечення позову у національному судочинстві, які дозволять розкрити потенціал ефективного функціонування забезпечення позову та адаптувати до вимог Європейського Союзу. The dissertation deals with the organizational and legal means of security for a claim in administrative proceedings of Ukraine in the context of modern statebuilding, development of administrative law. A new solution to the scientific problem of security for a claim in administrative proceedings under conditions of European integration of Ukraine is implemented. It is emphasized that the investigation of the legal nature of administrative proceedings based on studying the experience of institutionalization of the mechanism for the protection of non-governmental entities in disputes with public administration bodies in the legal systems of the European Union countries reveals the legal characteristics of this phenomenon, distinguishes development stages, demonstrates the place and role of the law-governed state. Administrative proceedings are characterized by the dualism of the legal nature, which is embodied in the mechanisms for the protection of rights of man and citizen, included in the system of public administration (in a broad sense), operating at the junction of executive and judicial branches of power. It is noted that the study of the nature, genesis of the legal regulation of administrative justice in Ukraine, the existing approaches to categorization in legal doctrine gives grounds to define this phenomenon as: an element of constitutionalism; an institutional and functional component of the system of checks and balances in the mechanism of exercising power; an integral part of the mechanism of social and legal control over the activities of public administration; an instrument of judicial protection of the rights and legitimate interests of man and citizen, ensuring the access to justice; a functional element of monitoring of normative creativity, capable of promoting the improvement of the legislation and law enforcement practice, activities on interpretation of law by the body of constitutional and judicial control. It is proved that the organizational means of security for a claim are a set of organizational and legal means and actions carried out by the court, which are manifested in the systematic and consistent implementation of organizing the most effective court activities by judicial bodies to administer justice qualitatively, which is manifested in the adoption of judicial acts aimed at resolving the tasks of security for a claim in cases under the jurisdiction of the court. It is argued that one of the features of organizational means of security for a claim is the procedural form of the court of the first instance – local courts and district administrative courts in considering and resolving the issue of security for a claim based on the principle of activity of the court and limited adversarial parties. This indicates the peculiarities of the content of organizational means and the model of administrative proceedings characterized by the structure of the judicial authorities, whose competence includes the consideration and resolution of public disputes. It is substantiated that security for a claim is a universal remedy used in the European Union countries in disputes involving private and public entities. As a means of legal protection, security for a claim has a dual nature: it is an effective tool to prevent non-compliance with legal requirements and restore violated rights. At the same time, it can be a tool for abuse of procedural rights. Restrictions and burdens of the subject of power are a key element of security measures that guarantee the protection of rights. It is emphasized that the administrative and procedural characteristics, which determine the legal nature of security for a claim, include normative and legal establishment of means of security for a claim and the procedure for court application; the possibility of making security for a claim at any stage (phase) of the proceedings until the passing of the final decision in the administrative case at the applicant’s motivated request or the court’s own initiative; determination of the order and court procedures for the application of security for a claim; the main reason for the application of security for a claim is the impossibility or significant complication of the final court decision in the case if the court does not accept the type of security for a claim; the possibility of appealing the court's decision on the application of security for a claim; determination of certain types of security of a claim; the obligation to comply with court decisions on the application of measures to ensure the claim by public authorities, officials. It is stressed that the general functions of security for a claim include the formation of the system, regulatory, information-oriented, law enforcement, motivational, gnoseological, educational, and social control function. The special functions of security for a claim include guaranteeing judicial protection; ensuring compliance with the plaintiff's requirements; damage prevention; restrictive function; assistance in the implementation of effective judicial normative control; compensatory function; suspension of an activity or action. It is noted that the organizational and legal means of security for a claim are clearly manifested in the procedural form, which is used in the judicial and law enforcement activities, where additional guarantees and means of protection of rights, freedoms and legitimate interests of the individual and the state are required. The administrative and procedural form of security for a claim in administrative proceedings is a form of court operations in considering and resolving public disputes based on the principle of court activity. This indicates the peculiarities of the procedural form and the model of security for a claim as an element of protection of a non-governmental entity in an administrative dispute, which is characterized by increased procedural activity of the court and limited adversarial proceedings. Security for a claim as an element of the administrative and procedural form acts as an order for the use of procedural institutions and legal means that provide judicial protection of the rights, freedoms and legitimate interests of individuals and legal entities, implementing special tasks and bringing proper order to the system of organization and functioning of public authorities. It is argued that the types of security for a claim are listed in the Code of Administrative Procedure of Ukraine. It is advisable to consider them in accordance with the individual purpose in resolving administrative cases, legal content and influence on the parties in administrative cases, protection of the rights, freedoms and legitimate interests of legal entities, and execution of the court decision in an administrative case. Classification is a prerequisite for creating an effective mechanism for implementing the achievements of legal science in lawmaking and the process of applying the types of security for a claim. It is substantiated that the variety of types of security for a claim is determined by the complexity and diversity of legal relations, which cover participants in public relations. Each type of security for a claim, to some extent, reflects the specifics of the relevant legal relationships. It is stated that the types of security for a claim are inextricably linked to the claim, the procedural fate of which directly affects them. The probability of the court's use of a certain type of security for a claim, the effect of which is mediated by the claim, depends on the validity and proof of the claims. The feature of proportionality of security measures follows from the claim. It is mentioned that the essence of the judicial proceedings to establish the security of a claim in administrative proceedings is manifested in the features. The system of features of judicial proceedings to ensure the security for a claim includes normative regulation, i.e. organizational and legal means; phasing; goal setting; guaranteed achievement of the goal; special subject matter structure; universality; rationality; dynamism. It is emphasized that the judicial proceedings of security for a claim in administrative proceedings contain a kind of duality: at the same time, it should be regarded as a comprehensive format of the rules and procedures established by law for the implementation and procedural execution of the type of security for a claim; as a procedural activity of the court aimed at achieving the goal of administrative proceedings. Optimal procedural legislation, procedural actions, means, methods and conditions for the implementation of the tasks will be effective if a correct, lawful and reasonable decision to secure the claim or refuse to secure the claim is made at the appropriate professional level. It is proved that the effectiveness of judicial protection in the context of security for a claim is the achievement of positive results of legal activities, which are expressed in providing public relations with such a direction of development that most meets the legal purpose of the functioning of administrative judicial protection in the absence of judicial errors, deliberate unjust decisions, negative "side effects", reasonable costs of financial, organizational, informational, time and other resources associated with the consideration of administrative cases in court and the execution of judicial acts. The general criteria for assessing the effectiveness of security for a claim in administrative proceedings are purpose, means, and outcome. Special indicators of assessing the effectiveness are availability of judicial protection; efficiency of implementation; quality of judicial acts and their execution. It is indicated that the areas of improvement of organizational and legal means of security for a claim should include: improvement of the mechanism for combating abuse in securing the claim; expansion of the information component of the statement of a claim by providing all materials that, in positive and negative terms, characterize the consequences of the decision; generalization of the practice of motivation of deciding to secure a claim or refusal to provide; application of the institution of exceptional organizational and legal means of security for a claim, characteristic of the law of individual countries of the European Union; differentiation and unification of security for a claim. It is noted that summarizing the directions of improving the legislation in the field of application of organizational and legal means of security for a claim in administrative proceedings, it is advisable to determine priorities: improvement of the organizational structure of administrative proceedings (judicial system), covering the courts of the first instance; synchronization of the development process of the administrative judiciary with reforming the legislation and updating the courts; improvement of the legal status of judges; optimization of judicial jurisdiction and development of alternative ways of resolving legal disputes; further development of innovative technologies for the implementation of judicial protection with the use of information technology and recommendations of the European Commission on the effectiveness of justice; improvement of the state regulation and law enforcement practice of the execution of judicial acts; bringing of the national legislation and legal practice in line with international legal standards for the administration of justice. It is stated that the institution of security for a claim is being improved in terms of increasing the degree of protection of the rights and legitimate interests of parties. The development of stable judicial practice in making the claim is a matter of time because it is impossible to protect the rights of participants in administrative proceedings quickly without effective organizational and legal means of security for a claim. There are positive trends and prospects for the development of the institution of security for a claim in the national judiciary, which will reveal the potential for effective functioning of security for a claim and adapt to the requirements of the European Union.