Адміністративно-правове регулювання публічних послуг в умовах європейської інтеграції України: дисертація

Abstract

У дисертації здійснено аналіз публічних послуг в Україні з позиції сучасної адміністративно-правової науки і реалізації Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку, реалізовано нове розв’язання наукової проблеми у контексті адміністративно-правового виміру. Підкреслено, що структурно-функціональну характеристику публічних послуг можна розглядати у контексті низки самостійних, але взаємопов’язаних і взаємозалежних напрямів аналізу: як інституту адміністративного права з елементами комплексного регулювання; форми адміністративного права; методу державного управління; форми державного управління, сукупності адміністративних процедур і юридичного факту. Сучасний етап характеризують тенденції адаптації національного законодавства України до вимог Європейського Союзу. Констатовано, що специфіка дослідження публічних послуг уможливила реалізацію положень загальної теорії систем, принципів системного та структурно-функціонального підходів, застосування порівняльно-правового та формально-юридичного методів, діяльнісного, інституційного та системного підходів. Оптимальним є системно-діяльнісний підхід, що дає змогу виявити структурні та функціональні особливості публічних послуг, показати місце у соціальних системах. Системно-діяльнісному підходу притаманний рівень узагальнення, характерний для філософських підходів, що дає змогу розглянути специфіку публічних послуг через виявлення особливостей взаємодії із зовнішніми системами і взаємозв’язків внутрішніх елементів. Це дає підстави сформулювати тенденції розвитку публічних послуг і визначити моделі управління. Як системно-структурний каркас публічних послуг у дослідженні використано концепцію, згідно із якою структурними елементами є суб’єкт, об’єкт і активність суб’єкта. Це посприяло виявити функціональну специфіку структурних елементів публічних послуг, діяльність особи, яка володіє правосуб’єктністю, зумовлену інформаційно-сигнальним впливом на волю людини за допомогою соціально-правової інформації про необхідну та дозволену поведінку щодо публічних послуг. Аргументовано, що під правовим регулюванням публічних послуг належить розуміти здійснюваний за допомогою правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів) результативний, нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини у сфері публічних послуг щодо впорядкування, охорони, розвитку відповідно до вимог економічного базису та суспільних потреб соціальної держави, відповідності інтересів особи, суспільства та держави. Сучасний стан правового регулювання публічних послуг в Україні характерний багатьма недоліками об’єктивного та суб’єктивного характеру. В Україні створено нормативно-правову базу для функціонування системи надання публічних послуг. Але відсутність правового регулювання окремих аспектів надання публічних послуг викликає необхідність проведення наукових розвідок щодо вдосконалення нормативно-правових актів для поліпшення якості надання адміністративних послуг з огляду на процеси адміністративно-територіальної реформи. Зазначено, що нормативні акти за предметом правового регулювання публічних послуг надають динамічність правовим відносинам тим, що розвиваються у контексті тенденцій розвитку суспільних відносин, характерних для інформаційного суспільства з пріоритетом застосування інформаційних технологій у процес надання публічних послуг. Доведено, що правовідносини у сфері публічних послуг володіють структурою та змістом, які взаємопов’язані і взаємозумовлені. Зміст правових відносин не зводиться до законних прав і обов’язків, охоплює реальну взаємодію у правовій сфері, що є юридично передбаченою та значущою діяльністю. Поєднання прав і обов’язків характеризує структуру правовідносини, визначену нормою об’єктивного права. Вид правовідносин визначається змістом суб’єктивних прав і юридичних обов’язків учасників. Основні характеристики правовідносини у сфері публічних послуг можна виявити, враховуючи взаємозв’язок права і економіки та наявність різногалузевих правовідносин. Правовідносини у сфері публічних послуг – це врегульовані нормами національного права суспільні відносини, що відрізняються різноманітністю суб’єктного складу, головним змістом яких є здійснення права на отримання результатів юридично та соціально-економічно значимої діяльності органів публічної адміністрації. Правовідносини у сфері публічних послуг є тією ланкою, де відбувається реалізація норм права і оцінюється ефективність правового впливу. Правовідносини щодо публічних послуг характеризуються значною специфікою, зумовленої особливостями, закладеними в нормативно-правовому регулюванні. Обґрунтовано, що інститут адміністративних процедур виступає засобом перетворень державного управління у сфері публічних послуг, сприяючи досягненню завдань: створення гарантій захисту прав фізичних і юридичних осіб у взаємних правовідносинах з органами публічної адміністрації, посадовими особами; забезпечення законності та прозорості, підконтрольності публічного управління; раціоналізації діяльності публічної адміністрації; легітимації адміністративних рішень; створення правових меж адміністративного розсуду; протидії корупції; стандартизації адміністративної практики, стимулювання економічного зростання та створення сприятливих умов для інвестицій; реалізації положень Угоди про асоціацію України і Європейського Союзу. Наголошено, що адміністративні процедури надання публічних послуг органами публічної влади, незважаючи на прийняття значної кількості здебільшого підзаконних нормативно-правових актів не отримали достатнього законодавчого фундаменту. Зазначено, що механізм адміністративно-правового регулювання публічних послуг – це система узгоджено функціональних односторонньо-владних і договірно-регулятивних правових засобів, за допомогою яких встановлюються та реалізуються оптимальні моделі поведінки учасників надання та отримання публічних послуг з урахуванням збалансованості приватних, державних і громадських інтересів. Механізм адміністративно-правового регулювання публічних послуг передбачає: вихідні – норми права, правосуб’єктність; регулятивні – суб’єктивні права і юридичні обов’язки, забезпечувальні – правозастосовний акт, заходи забезпечувального впливу, заходи юридичної відповідальності. Аргументовано, що механізм адміністративно-правового регулювання публічних послуг, з урахуванням специфіки діяльності органів публічної адміністрації, має тенденції розвитку: вдосконалення законодавства про публічні послуги об’єктивно обумовлено і необхідно; розвиток і вдосконалення адміністративно-правового інституту можливо тільки на концептуальній основі; базою розробки механізму адміністративно-правового регулювання публічних послуг визначені наука адміністративного права та теорія управління. Визначено, що організаційні заходи щодо вдосконалення механізму адміністративно-правового регулювання публічних послуг є такими, що спрямовані на оптимізацію структури суб’єктів, посилення ролі інститутів громадянського суспільства у захисті прав отримувачів публічних послуг. Вказано, що аналіз розвитку головних концепцій і реалізація загальної політики щодо публічних послуг у країнах Європейського Союзу у межах існуючої адміністративно-правової концепції свідчить, що особливо важливим є інститут правових форм публічної управлінської діяльності, у межах якого реалізуються різні аспекти адміністративної правотворчості. Подібний підхід демонструє наукову значущість публічних послуг, а не традиційне дослідження як одного з багатьох адміністративно-правових інститутів, акцентуючи роль адміністративно-правового регулювання публічних послуг в комплексній системі засобів забезпечення соціально-економічної безпеки ЄС. Аргументовано, що необхідність дослідження досвіду ЄС зумовлена адаптацією національного законодавства до вимог Європейського Союзу у контексті реалізації Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого; недостатнім розумінням значення публічних послуг як єдиного способу узаконити правове поле взаємодії фізичних і юридичних осіб і органів публічної влади щодо законних інтересів цих осіб у соціально-економічній сфері; відсутністю системного підходу з боку держави до адаптації законодавства у сфері публічних послуг у контексті європейської інтеграції. Зазначено, що простежується суперечність між необхідністю підвищення ефективності правового регулювання та браком достатньої теоретичної бази для одержання нових наукових знань, здатних сприяти оптимізації правового статусу суб’єктів надання послуг, вдосконаленню юридичного режиму діяльності органів, які забезпечують правовий захист, їх адаптацію до умов, які існують в Європейському Союзі. Це зумовлено природою публічних послуг, яка перебуває в постійному розвитку, та властивостями права, відповідно до яких право здатне по-різному проникати у сферу правового регулювання надання публічних послуг. Підкреслено, що порівняльний аналіз інституту публічних послуг в Європейському Союзі є концептуальною платформою для подальших наукових, аналітичних і практико-методичних розробок публічних послуг. Показано, що підвищення ефективності діяльності, спрямованої на отримання громадянами публічних послуг, за наявності державної та недержавної систем суб’єктів, неможливе без реалізації принципів організації та функціонування каналів прямого та зворотного зв’язку, властивих відкритим системам, що повинно бути закладено у проєкт закону. Лише такі канали здатні забезпечити необхідний інформаційний обмін між учасниками цієї діяльності. Суб’єктів, які входять до державної та недержавної систем, треба розглядати як елементи цих систем, а державну та недержавну системи не як автономні утворення, а як підсистеми єдиної системи надання публічних послуг України. Подібне забезпечення є головним завданням органів виконавчої влади у цій сфері. Доведено, що пріоритетним завданням дослідження публічних послуг є необхідність завчасної розробки законодавства, що регламентує різні аспекти публічних послуг. Варто вести мову про необхідність послідовного та комплексного розвитку нормативного регулювання інституту публічних послуг у законодавстві. Така мета навряд чи буде реалізована ефективно за відсутності наукової розробки всіх ключових і суміжних питань досліджуваної проблематики. Підкреслено, що удосконалення правового регулювання у сфері публічних послуг передбачає регулятивно-статичну та регулятивно-динамічну функції, які проявляються у здатності відображати сутнісні властивості правових відносин, забезпечувати можливість прогнозування необхідності адміністративно-правового впливу на моніторингу національного законодавства. Внесені пропозиції до Указу Президента України «Про деякі заходи із забезпечення надання якісних публічних послуг», до Закону України «Про звернення громадян», до Кодексу адміністративного судочинства України, запропоновано структуру проєкту Закону України «Про публічні послуги». The dissertation analyzes public services in Ukraine from the standpoint of modern administrative law and the implementation of the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their Member States, on the other hand, implemented a new scientific solution. problems in the context of the administrative and legal dimension. It is emphasized that the structural and functional characteristics of public services can be considered in the context of a number of independent, but interconnected and interdependent areas of analysis: as an institution of administrative law with elements of complex regulation; forms of administrative law; method of public administration; forms of public administration, a set of administrative procedures and a legal fact. The current stage is characterized by trends in the adaptation of national legislation of Ukraine to the requirements of the European Union. It is stated that the specifics of the study of public services made it necessary to implement the provisions of general systems theory, principles of systemic and structural-functional approaches, application of comparative law and formal-legal methods, activity, institutional and systemic approaches. The system-activity approach is optimal, which makes it possible to identify structural and functional features of public services, to show the place in social systems. The system-activity approach is characterized by the level of generalization characteristic of philosophical approaches, which allows to consider the specifics of public services by identifying the features of interaction with external systems and the relationship of internal elements. This gives grounds to formulate trends in the development of public services and identify management models. As a system-structural framework of public services in the study used a concept that includes as structural elements of the subject, object and activity of the subject. This allowed to identify the functional specifics of the structural elements of public services, the activities of a person with legal personality, due to the information and signaling impact on the human will through socio-legal information about the necessary and permissible behavior of public services. It is argued that the legal regulation of public services means the effective, regulatory and organizational impact on public relations in the field of public services for the regulation, protection, development in accordance with the requirements of the economic base and social needs. welfare state, the conformity of the interests of the individual, society and the state. The current state of legal regulation of public services in Ukraine is characterized by many shortcomings of an objective and subjective nature. Ukraine has created a certain legal framework for the functioning of the public service delivery system. But the lack of legal regulation of certain aspects of public services necessitates scientific research to improve regulations to improve the quality of administrative services, based on the processes of administrative-territorial reform. It is noted that regulations on the subject of legal regulation of public services give dynamism to legal relations that develop in the context of trends in public relations characteristic of the information society with priority in the use of information technology in the provision of public services. It is proved that legal relations in the field of public services have a structure and content that are interconnected and interdependent. The content of legal relations is not limited to legal rights and obligations, includes real interaction in the legal sphere, which acts as a legally prescribed and significant activity. The combination of rights and responsibilities characterizes the structure of the legal relationship, defined by the norm of objective law. The type of legal relationship is determined by the content of the subjective rights and legal obligations of the participants. The main characteristics of the legal relationship in the field of public services can be identified, given the relationship between law and economics and the existence of diversified legal relations. Legal relations in the field of public services are public relations regulated by the norms of national law, characterized by a variety of subjects, the main content of which is the exercise of the right to receive the results of legally and socio-economically significant activities of public administration. Legal relations in the field of public services are the link where the implementation of the rule of law and the effectiveness of legal influence. Legal relations regarding public services are characterized by significant specifics due to the features inherent in the regulatory. It is substantiated that the institute of administrative procedures acts as a means of public administration transformation in the field of public services, contributing to the achievement of tasks: creation of guarantees for protection of rights of individuals and legal entities in mutual legal relations with public administration bodies, officials; ensuring legality and transparency, controllability of public administration; streamlining the activities of public administration; legitimation of administrative decisions; creation of legal limits of administrative discretion; anti-corruption; standardization of administrative practice, stimulation of economic growth and creation of favorable conditions for investments; implementation of the provisions of the Association Agreement between Ukraine and the European Union. It is emphasized that the administrative procedures for the provision of public services by public authorities, despite the adoption of a significant number of mostly bylaws, have not received a sufficient legislative foundation. It is noted that the mechanism of administrative and legal regulation of public services is a system of coherent functioning unilateral-governmental and contractual-regulatory legal means by which optimal models of behavior of participants in providing and receiving public services are established and implemented taking into account the balance of private, state and public interests. The mechanism of administrative and legal regulation of public services includes: initial - rules of law, legal personality; regulatory - subjective rights and legal obligations, security - law enforcement act, measures of security influence, measures of legal responsibility. It is argued that the mechanism of administrative and legal regulation of public services, taking into account the specifics of the public administration has development trends: improvement of legislation on public services is objectively determined and necessary; development and improvement of this administrative and legal institution is possible only on a conceptual basis; the basis for the development of the mechanism of administrative and legal regulation of public services are the science of administrative law and management theory. It is determined that organizational measures to improve the mechanism of administrative and legal regulation of public services include measures aimed at optimizing the structure of entities, strengthening the role of civil society institutions in protecting the rights of recipients of public services. It is stated that the analysis of the development of basic concepts and implementation of general policy on public services in the European Union within the existing administrative and legal concept shows that a special place is occupied by the institution of legal forms of public administration, which implements various aspects of administrative lawmaking. This approach demonstrates the scientific significance of public services, rather than traditional research as one of many administrative and legal institutions, emphasizing the role of administrative and legal regulation of public services in a comprehensive system of social and economic security of the EU. It is argued that the need to study the EU experience is due to the adaptation of national legislation to the requirements of the European Union in the context of the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their Member States, on the other; insufficient understanding of the importance of public services as the only way to legitimize the legal field of interaction between individuals and legal entities and public authorities in relation to the legitimate interests of these persons in the socio-economic sphere; lack of a systematic approach by the state to the adaptation of legislation in the field of public services in the context of European integration. It is noted that there is a contradiction between the need to increase the effectiveness of legal regulation and the lack of sufficient theoretical basis for new scientific knowledge that can help optimize the legal status of service providers, improve the legal regime of bodies providing legal protection, their adaptation to conditions. exist in the European Union. This is due to the nature of public services, which is constantly evolving and the properties of law, according to which the law is able to penetrate in different ways in the field of legal regulation of public services. It is emphasized that the comparative analysis of the institute of public services in the European Union is a conceptual platform for further scientific, analytical and practical-methodological development of public services. It is shown that increasing the efficiency of activities aimed at obtaining public services by citizens, in the presence of state and non-state systems of entities, is impossible without implementing the principles of organization and functioning of direct and feedback channels inherent in open systems, which should be included in the bill . Only such channels are able to provide the necessary information exchange between the participants of this activity. Entities that are part of the state and non-state systems should be considered as elements of these systems, and state and non-state systems not as autonomous entities, but as subsystems of a single system of public services in Ukraine. Such provision is the main task of the executive authorities in this area. It is proved that the priority task of public services research is the need for early development of legislation regulating various aspects of public services. It is necessary to talk about the need for consistent and comprehensive development of regulatory regulation of the institution of public services in the legislation. Such a goal is unlikely to be realized effectively in the absence of scientific development of all key and related issues of the studied issues. It is emphasized that the improvement of legal regulation in the field of public services includes regulatory-static and regulatory-dynamic functions, which are manifested in the ability to reflect the essential properties of legal relations, to predict the need for administrative and legal influence based on monitoring national legislation. Proposals were made to the Decree of the President of Ukraine «On some measures to ensure the provision of quality public services»; to the Law of Ukraine «On Citizens’ Appeals», to the Code of Administrative Procedure of Ukraine, the structure of the draft law of Ukraine «On Public Services» is proposed. Key words: public services, legal relations, administrative procedures, mechanism of administrative and legal regulation, adaptation of legislation, European Union.