Відносини щодо використання бюджетних коштів як об’єкт правової охорони: дисертація

Abstract

У дисертаційному дослідженні здійснено комплексну наукову розробку теоретичних та прикладних проблем правової охорони відносини щодо використання бюджетних коштів. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, запропонованих особисто здобувачем. Запропоновано вважати, беручи за основу нормативно-правові конструкції, елементом яких є поняття «використання бюджетних коштів» та операції (стадії) виконання бюджету за видатками, що відносини щодо використання бюджетних коштів передбачають взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних зобов’язань, отримання товарів, робіт і послуг, здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов’язань, а також використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм. При цьому, відносини щодо використання бюджетних коштів складають окремий вид правовідносин у структурі видаткових бюджетних відносин, передумовою їх виникнення є відносини щодо фінансування з бюджету, а необхідною умовою належного функціонування ‒ бюджетний контроль. Доведено доцільність переглянути систему правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів, імплементувавши до неї норми щодо охорони ефективного використання коштів за допомогою застосування заходів державного примусу. Доведено, що відповідно до принципу цільового використання бюджетні кошти повинні бути використані на цілі, визначені бюджетними призначеннями, бюджетними асигнуваннями, паспортом бюджетної програми чи порядком використання бюджетних коштів. Використання коштів за невідповідними кодами економічної класифікації видатків може свідчити про можливе порушення цього принципу, однак не може вважаться єдиною достатньою підставою для кваліфікації діяння як нецільове використання. Зокрема, необхідно враховувати, що в умовах застосування програмно-цільового методу не буде вважатися використанням коштів не за цільовим призначенням здійснення видатків за кодом економічної класифікації, що не в повній мірі відповідає економічній сутності платежу, однак відповідає цілям, визначеним у паспорті бюджетної програми чи в порядку використання бюджетних коштів. Запропоновано механізмом правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів вважати сукупність правових засобів, за допомогою яких держава здійснює правовий вплив на відносини щодо використання бюджетних коштів з метою профілактики, виявлення і припинення протиправного використання бюджетних коштів, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності та вирішення публічно-правових спорів у цій сфері. Елементами механізму правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів є: норми права, правовідносини (щодо застосування заходів юридичної відповідальності за протиправне використання бюджетних коштів; профілактики порушень бюджетного законодавства, що регулює використання бюджетних коштів; виявлення і припинення протиправного використання бюджетних коштів; судового розгляду спорів, що виникають під час використання бюджетних коштів), акти безпосередньої реалізації прав і обов’язків та акти правозастосування. Доведено, що до суб’єктів правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів належать суб’єкти правотворчості (Верховна Рада України, Президент України, органи місцевого самоврядування, органи виконавчої влади), органи бюджетного контролю, правоохоронні органи та суди. Відзначено, що систему підрозділів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність як суб’єкти правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів, складають оперативні підрозділи Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, Державного бюро розслідувань, Служби безпеки України та податкової міліції. Створення Бюро фінансових розслідувань зумовить передачу частини повноважень Національної поліції та Служби безпеки України щодо здійснення оперативно-розшукової діяльності до нової правоохоронної структури, а також ліквідацію податкової міліції. Наголошено на тому, що застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства є одним із ключових елементів системи фінансово-правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів. До заходів впливу, що застосовуються з метою правової охорони відносин щодо використання бюджетних коштів, слід віднести попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, зупинення операцій з бюджетними коштами, призупинення бюджетних асигнувань, зменшення бюджетних асигнувань, повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету. Підставою їх застосування є найбільш поширене та небезпечне правопорушення, що посягає на досліджуваний вид відносин ‒ нецільове використання бюджетних коштів. Безспірне ж вилучення коштів з місцевих бюджетів, підставою застосування якого є здійснення видатків (кредитування) місцевого бюджету, які відповідно до Бюджетного кодексу України мають проводитися з іншого бюджету, як захід впливу спрямований на правову охорону як відносин щодо використання бюджетних коштів, так й іншого виду видаткових відносин ‒ щодо фінансування з бюджету. Зважаючи на те, що попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися усіма органами бюджетного контролю, доведено доцільність врегулювання порядку застосування цього заходу впливу за допомогою нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України. Крім загальних процесуальних аспектів (письмова форма, строки та процедура складання і направлення попередження) у постанові Кабінету Міністрів України «Про порядок застосування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства» важливим є: розділити повноваження органів бюджетного контролю щодо підстав (конкретних порушень бюджетного законодавства) застосування цього заходу впливу; закріпити принцип реагування на порушення бюджетного законодавства єдиним правозастосовним документом, що включає змістовні характеристики і попередження, і вимоги щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також забороняє направлення окремо попередження, а окремо вимоги; встановити критерії конкретизації (визначеності) вимоги щодо усунення порушення бюджетного законодавства, зазначивши, що в ній в обов’язковому порядку мають бути зазначені які саме дії повинен здійснити учасник бюджетного процесу для усунення порушення та на підставі яких положень нормативно-правових актів. Зважаючи на поширеність адміністративно-караного нецільового використання бюджетних коштів, значну суспільну шкідливість цього правопорушення та непоодинокі випадки уникнення відповідальності посадових осіб розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів у зв’язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності, доведено необхідність посилення відповідальності за це адміністративне правопорушення. Для цього необхідно вилучити нецільове використання бюджетних коштів з ч. 5 ст. 164-12 КУпАП, зазначивши цей проступок у ч. 7 цієї статті, і передбачивши за його вчинення штраф у розмірі від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Крім того, доцільно збільшити строки накладення адміністративного стягнення за нецільове використання бюджетних коштів (протягом шести місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення), внісши відповідні зміни у ч. 3 ст. 38 КУпАП. Обґрунтовано думку про те, що позивачам ‒ розпорядникам чи одержувачам бюджетних коштів під час формулювання змісту позову про оскарження рішення щодо застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства (вимоги органів державного фінансового контролю про усунення порушень) слід враховувати, що оскарженню підлягають лише ті положення, на підставі яких у них виникають обов’язки вчинити певні дії. Такі обов’язки не виникають у випадку отримання від органів бюджетного контролю вимоги відшкодувати збитки, заподіяні бюджету нецільовим використанням коштів (оскільки стягнення збитків здійснюється або у добровільному порядку, або за рішенням суду, а не на підставі владного рішення відповідного суб’єкта), що зумовлює визнання судами звернення з позовом про скасування цих вимог неналежним способом захисту порушеного права та відповідно відмову у задоволенні позову. Відзначено, що адміністративні суди під час розгляду справ щодо оскарження вимог органів державного фінансового контролю про усунення порушень бюджетного законодавства (нецільового використання бюджетних коштів) у випадку зазначення у вимозі не лише зобов’язання відшкодувати збитки бюджету, але й здійснити інші дії щодо усунення порушення (притягнути винних осіб до відповідальності, привести у відповідність до вимог чинного законодавства правові акти бюджетної установи тощо), прохання позивача щодо скасування вимоги у цій частині повинні визнавати належним способом захисту порушеного права, у зв’язку з чим суди мають дати правову оцінку вимозі, а також фактичним обставинам, на підставі яких у вимозі було зобов’язано учасника бюджетного процесу здійснити певні дії (у тому числі й щодо наявності чи відсутності факту нецільового використання бюджетних коштів). Обґрунтовано думку про те, що у справах за позовом органів державного фінансового контролю до розпорядників (одержувачів) про відшкодування значної суми збитків, завданих держаному чи місцевим бюджетам нецільовим використанням бюджетних коштів, важливим є забезпечити можливість використання правил загального позовного провадження та касаційного оскарження. Для цього потрібно внести зміни до ч. 4 ст. 12 Кодексу адміністративного судочинства України, передбачивши, що за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо відшкодування збитків, завданих держаному чи місцевим бюджетам, у сумі, що перевищує п’ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. The dissertation deals with the comprehensive scientific elaboration of theoretical and applied problems of legal protection of relations concerning the use of budgetary funds. As a result of the research, a number of new scientific statements proposed by the applicant are formulated. Taking the normative and legal constructions as a basis, the element of which is the concept of "use of budgetary funds" and operations (stages) of execution of expenditure budget, the relations concerning the use of budgetary funds involve managers and recipients of budget commitments, goods, works and services, making payments in accordance with the budget commitments, as well as the use of goods, works and services to implement budget programs. At the same time, the relations concerning the use of budgetary funds is a separate type of legal relations in the structure of budget expenditure relations, a precondition for their emergence is the relations concerning the budget financing, and a necessary condition for proper functioning is budget control. The expediency of revising the system of legal protection of relations concerning the use of budgetary funds with implementing to it the norms on the protection of effective use of funds through the application of state coercive measures is grounded. It is proved that in accordance with the principle of ring-fenced financing, budgetary funds must be used for purposes determined by budgetary appropriations, budgetary allocations, budget program passport or the procedure for using budgetary funds. The use of funds under inappropriate codes of economic classification of expenditures may indicate a possible violation of this principle, but cannot be considered the only sufficient basis for the classification of the act of non-ring-fenced use. In particular, it should be taken into account that in terms of application of the program-target method, the use of funds without a particular purpose will not be considered expenditure execution under the economic classification code, which does not fully correspond to the economic essence of the payment, but meets the objectives specified in the passport of the budget program or in the use of budgetary funds. The mechanism of legal protection of relations on the use of budget funds is defined as a set of legal means by which the state has a legal influence on relations on the use of budget funds in order to prevent, detect and stop the illegal use of budget funds, bring perpetrators to justice and resolve public law disputes in this area. The elements of the mechanism of legal protection of relations on the use of budget funds are as follows: law, legal relations (on the application of legal liability for misuse of budget funds; prevention of violations of budget legislation governing the use of budget funds; detection and termination of misuse of budget funds; litigation, arising from the use of budget funds), acts of direct realization of rights and obligations, and acts of law enforcement. It is proved that the subjects of legal protection of relations on the use of budget funds include law-making entities (the Verkhovna Rada of Ukraine, the President of Ukraine, local governments, executive authorities), budget control bodies, law enforcement agencies and courts. It is noted that the system of units that carry out operational and investigative activities as subjects of legal protection of relations on the use of budget funds consists of operational units of the National Police, National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, State Bureau of Investigation, Security Service of Ukraine and tax police. The establishment of the Bureau of Financial Investigations will result in the transfer of authority of the National Police and the Security Service of Ukraine in the sphere of operational and investigative activities to the new law enforcement agency, and the elimination of the tax police. It is emphasized that the application of measures of influence for violation of budget legislation is one of the key elements of the system of financial and legal protection of relations on the use of budget funds. The measures of influence applied for the purpose of legal protection of relations on the use of budget funds should include the warning about improper execution of the budget legislation with the requirement on elimination of violation of the budget legislation, suspension of operations with budget funds, suspension of budget allocations, reduction of budget allocations, return of budget funds to the relevant budget. The reason for their application is the most widespread and dangerous offense that encroaches on the investigated species relationships which is the misuse of public funds. The undisputed withdrawal of funds from local budgets, the basis of which is the implementation of expenditures (crediting) of the local budget, which according to the Budget Code of Ukraine should be carried out from another budget, as a measure aimed at legal protection of relations on the use of budget funds and other expenditure relations - on financing from the budget. Taking into consideration that the warning about improper implementation of budget legislation with the requirement to eliminate violations of budget legislation can be applied by all budgetary control bodies, the expediency of regulating the application of this measure of influence by a normative-legal act of the Cabinet of Ministers of Ukraine is proved. In the resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine "On the procedure for applying the warning on improper implementation of budget legislation with the requirement to eliminate violations of budget legislation" there are following important issues in addition to the general procedural aspects (written form, terms and procedure for drafting a warning): to share the powers of budgetary control bodies on the grounds (specific violations of budget legislation) of the application of this measure of influence; to consolidate the principle of responding to violations of budget legislation with a single legal document, which includes substantive characteristics, warnings, and requirements for eliminating violations of budget legislation, as well as prohibits sending separate warnings and separate requirements; to establish criteria for concretization (certainty) of the requirement to eliminate violations of budget legislation, noting that it must specify the provisions of normative-legalacts, on the basis of which a participant in the budget process has to take actions to eliminate such violation. Taking into consideration the prevalence of administratively punishable misuse of budget funds, significant social harm of this offense and the frequent cases of evasion of officials’ responsibility, managers (recipients) of budget funds in connection with the expiration of administrative prosecution, the need to strengthen liability for this administrative offense is determined. To do this, it is necessary to remove the misuse of budget funds from Part 5 of Article 164-12 of Code of Ukraine on Administrative Offenses, having noted this misdemeanor in Part 7 of this article and provided the penalty at a rate from one hundred to two hundred non-taxable minimum incomes of citizens for its commission. In addition, it is advisable to increase the period of imposition of administrative penalties for misuse of budget funds (within six months from the date of its detection, but not later than two years from the date of its commission), making appropriate changes in Part 3 of Article 38 of Code of Ukraine on Administrative Offenses. The opinion is substantiated that the plaintiffs – managers or recipients of budget funds when formulating the content of the claim to appeal the decision on the application of measures of influence for violations of budget legislation (requirements of public financial control to eliminate violations) should take into account that only those provisions are subject to appeal, on the basis of which they have obligations to take certain actions. Such obligations do not arise in the case of receiving from the budget control authorities a claim for covering damages caused to the budget by misuse of funds (because the recovery is carried out either voluntarily or by court decision, and not on the basis of an authoritative decision of the entity), which causes the courts to recognize the appeal with a claim for cancellation of these requirements in an improper way to protect the violated right and, accordingly, the refusal to satisfy the claim. It is noted that the administrative courts during the consideration of cases on appealing the requirements of state financial control to eliminate violations of budget legislation (misuse of budget funds) in the case of specifying in the request not only the obligation to compensate budget losses, but also to take other actions to eliminate violations (bring the perpetrators to justice, bring in line with the requirements of current legislation, the legal acts of the budgetary institution, etc.), the plaintiff's request to cancel the claim in this part should be recognized as the appropriate way to protect the violated right, in connection with which the courts must give a legal assessment of the claim, as well as the factual circumstances on the basis of which the claim required the participant in the budget process to take certain actions (including the presence or absence of the fact of misuse of budget funds). The opinion is substantiated that in cases of lawsuits of state financial control bodies to managers (recipients) for compensation of a significant amount of damages caused to the state or local budgets by misuse of budget funds, it is important to ensure the use of general claims and cassation appeals. To do this, they need to amend Part 4 of Art. 12 of the Code of Administrative Procedure of Ukraine, providing that under the rules of general claim proceedings the cases are considered in disputes over covering damages caused to the state or local budgets in the amount exceeding five hundred living wage for able-bodied persons.