Адміністративно-правове регулювання державної служби в правоохоронних органах: дисертація

Abstract

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми адміністративно-правового регулювання державної служби в правоохоронних органах, що лягло в основу вироблення відповідних концептуально-методологічних засад, спрямованих на вирішення актуальних науково-прикладних проблем у галузі адміністративного права і таких, що можуть бути використані для законотворчого забезпечення модернізації державної служби в правоохоронних органах. У результаті проведеного дисертаційного дослідження розкрито стан адміністративно-правового регулювання державної служби в правоохоронних органах в умовах адаптації національного законодавства до вимог Європейського Союзу. Визначено, що сучасна модель державної служби в правоохоронних органах має ґрунтуватися на передових досягненнях соціальної філософії, в якій професійна діяльність державних службовців правоохоронних органів представляється як вид професійної діяльності, орієнтованої на надання соціально значущих послуг у галузі всебічного захисту основоположних прав та інтересів громадян. Основними напрямами побудови моделі державної служби є вирішення завдань підвищення ефективності державного управління в правоохоронних органах шляхом посилення децентралізації, спрощення процедур і структур, надання більшої самостійності управлінському персоналу в ухваленні рішень. Обґрунтовано потребу розширення предмета адміністративного права шляхом доповнення положень щодо завдань, функцій, обов’язків представників державних органів. Здійснено розподіл принципів державної служби в правоохоронних органах на три групи. До першої групи зараховано загальносистемні принципи, що закріплюють конституційно-правові основи системи державної служби в правоохоронних органах як невід’ємного інституту державного управління. Другу групу становлять принципи, які визначають закономірності, що виникають в процесі формування та розвитку державно-службових правовідносин, відображають специфіку професійної діяльності державних службовців з реалізації правоохоронних функцій. До третьої групи належать принципи, що характеризують внутрішню організаційну діяльність правоохоронних органів. Окреслено тенденції сучасної доктрини адміністративно-правового регулювання державної служби в правоохоронних органах, на які впливає політичний процес, що має правову природу. Ця обставина зумовлює неминучість розбіжності між реально чинними нормативно-правовими актами, які регулюють державну службу та нормативними актами, що регулюють діяльність правоохоронних органів. Наголошено, що в сучасній доктрині адміністративно-правового регулювання державної служби в правоохоронних органах формальні основи побудови системи поглиблення соціальної сутності державної служби в правоохоронних органах позбавлені системності, що стає закономірним наслідком чинників, які визначені науково-теоретичними та політичними передумовами. Оптимізації розвитку соціальної сутності державної служби не можна досягнути тільки завдяки вдосконаленню формальних основ правоохоронної діяльності, її ефективність пов’язана з трансформацією різних аспектів правового життя, передусім громадської правосвідомості. Доведено, що аналіз законодавства про державну службу в правоохоронних органах в частині, яка стосується правового статусу державних службовців, дав підстави для концептуального поєднання складної багаторівневої моделі статусу державного службовця з модульним адміністративно-правовим змістом. Залежно від обсягу, змісту та характеру суб’єктивних прав й обов’язків державного службовця у правоохоронних органах у структурі адміністративно-правового статусу можна виділити три основні рівні: універсальні засади правової свободи державного службовця у правоохоронних органах (загальний статус); спеціальний посадовий модуль державного службовця у правоохоронних органах (спеціальний статус); персональний модуль адміністративно-правових можливостей окремого державного службовця у правоохоронних органах (індивідуальний статус). Наголошено, що формування в Україні публічно-правового інституту державної служби в правоохоронних органах, основаного на професіоналізмі та компетентності, сприяло професіоналізації державно-службової діяльності. Її основним компонентом є наявність у державних службовців правоохоронних органів необхідної, згідно із законодавством, професійної освіти, що зумовлює потребу в систематичному професійному їх навчанні відповідно до встановлених професійно-кваліфікаційних вимог, структурно-функціональних особливостей конкретного виду державної служби в правоохоронних органах, категорії державної посади. Охарактеризовано правовідносини, що виникають у сфері перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців правоохоронних органів, як особливий вид правових відносин, які мають самостійний об’єкт. Норми, що регулюють ці відносини, утворюють самостійний правовий інститут, до складу якого входять положення конституційного, адміністративного і трудового права. Головне його призначення полягає в забезпеченні комплексного правового регулювання суспільних відносин з приводу перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців правоохоронних органів. Зауважено, що в законодавстві зарубіжних держав термін «державна служба в правоохоронних органах» не поширений повсюдно, поруч з ним або замість нього використовують дещо ширше поняття – публічна служба. Для проведення порівняльного аналізу регулювання державної служби в правоохоронних органах в різних державах визначено сутнісні риси державної служби, які й відрізняють цей інститут від публічної служби та трудової діяльності. Серед основних відмінностей виділено невоєнізований характер служби; службовий, публічний характер діяльності державних службовців; її напрям на здійснення цілей і функцій держави у правоохоронних органах. Як додаткові ознаки виокремлено: постійний, професійний характер і сферу діяльності державних службовців, отримання грошового утримання з держбюджету, особливий статус державних службовців. У національних законодавствах зарубіжних держав застосовують три основні підходи до визначення правового статусу державного службовця правоохоронних органів. Згідно з першим підходом, статус визначається через категорію діяльності та закріплення її ознак; згідно з другим – за допомогою поняття державного службовця шляхом перерахування конкретних категорій службовців; відповідно до третього – через вказівку переліку інституційних елементів, що входять до структури державної служби. Наведені теоретичні підходи до напрямів удосконалення законодавства про адміністративно-правове регулювання державної служби в правоохоронних органах основані на використанні європейського досвіду формування інституту державної служби, розгляду її функціональної ролі на сучасному етапі розвитку соціальних відносин у суспільстві в контексті розвитку службового законодавства. Окреслена специфіка адміністративно-правового регулювання службової діяльності державного службовця правоохоронних органів обґрунтована інтеграцією публічних і приватноправових засад, тож немає сенсу наполягати на якихось перевагах трудового або адміністративно-правового підходу до регулювання державної служби в правоохоронних органах. Такий стан законодавства в перспективі має набути діалектичну єдність правових основ. Аналіз нормативно-правової бази регулювання службових відносин у правоохоронних органах вказує на розширення й універсалізацію їх підзаконного адміністративно-правового регулювання. Такий стан передбачає зважений і науково обґрунтований комплекс матеріально-правових і регламентних (процесуальних) джерел, що сприяють формуванню якісних адміністративно-правових процедур проходження служби в правоохоронних органах. Особливість правового регулювання діяльності державного службовця правоохоронних органів полягає в тому, що законодавство в окремих випадках не пов’язує статус державного службовця правоохоронних органів із заміщенням посади. The dissertation summarizes the theoretical generalization and a new solution of the scientific problem of administrative and legal regulation of civil service in law enforcement, which formed the basis for the development of appropriate conceptual and methodological foundations aimed at solving current scientific and applied problems in administrative law and those that can be used to form a system implementation legislative support for the modernization of the civil service law enforcement agencies. As a result of the dissertation, the state of administrative and legal regulation of the civil service in the law enforcement sphere in the conditions of adaptation of national legislation to the requirements of the European Union is revealed. It is determined that the modern model of the civil service in the law enforcement sphere should be based on the advanced achievements of social philosophy, in which the professional activity of civil servants in the law enforcement sphere is represented as a type of professional activity, focused on the provision of socially significant services in the field of comprehensive public interest. The main directions of building a civil service model are to solve the problems of improving the efficiency of public administration in the law enforcement sphere by enhancing decentralization, simplifying procedures and structures, giving giving more independence to management staff in decision making. The need to expand the subject of administrative law by supplementing the provisions on tasks, functions, duties of representatives of state bodies is substantiated. The distribution of state principles is carried out in law enforcement into three groups. The first group should include system-wide principles that underpin the constitutional and legal foundations of the civil service system in the field of law enforcement as an integral institution of public administration. The second group consists of the principles that determine the patterns, used in the process of formation and development of civil service legal relations, reflect the specialty of professional activities of the state law enforcement officers. The third group includes principles that characterize the internal organizational activities of law enforcement agencies. The tendencies of the modern doctrine of administrative and legal regulation of the civil service in the law enforcement sphere, which are influenced by the political process having legal nature, are outlined. This circumstance stipulates the inevitability of the discrepancy between the actually valid normative-legal acts regulating the civil service and normative acts regulating the activity of law enforcement agencies. The modern doctrine of administrative and legal regulation of the civil service in the law enforcement sphere emphasized the formal foundations of building a system of deepening the social essence of the civil service in the law enforcement sphere, which are devoid of systematic nature, which becomes a natural consequence of factors determined by scientific, theoretical and political prerequisites. Optimization of the development of the social essence of the civil service cannot be ensured only by improving the formal foundations of law enforcement activity, its effectiveness is connected with the transformation of different aspects of legal life, first of all public justice. It is proved that the analysis of the law on the civil service in the field of law enforcement in the part concerning the legal status of civil servants allowed to come to a conceptual combination of a complex multi-level model of the status of a civil servant with modular administrative and legal content. Depending on the scope, content and nature of the subjective rights and responsibilities of a civil servant in the law enforcement sphere, there are grounds to distinguish three basic levels in the structure of administrative and legal status: universal principles of legal freedom of a civil servant in law enforcement agencies (general status); special job module civil servant in law enforcement agencies (special status); personal module of administrative and legal capacity of an individual civil servant in the law enforcement sphere (individual status). It was emphasized that the formation of a public-law institute of civil service in the law-enforcement sphere based on professionalism and competence in Ukraine contributed to the professionalization of the civil service. Its main component is the presence of the necessary legislation for professional education of civil servants in the law enforcement sphere, which necessitates the systematic professional training of civil servants in accordance with established professional and qualification requirements, structural and functional features of a particular type of public service in the law enforcement sphere. The legal relationships that arise in the field of retraining and advanced training of civil servants in the law enforcement sphere are a special type of legal relations having an independent object. The rules governing these relations form an independent legal institute, which includes the provisions of constitutional, administrative and labor law. Its main purpose is to provide comprehensive legal regulation of public relations regarding retraining and training of civil servants in the field of law enforcement. It is noted that in the legislation of foreign countries the term public service in the law enforcement sphere is not widespread, with or instead of it is used a broader term - public service. To perform a comparative analysis of the regulation of the civil service in the law enforcement sphere in different states, the essential features of the civil service have been determined, which make it possible to distinguish this institute from public service and labor activity. Among the main differences are the nonmilitarized nature of the service; the official and public nature of the activity of civil servants; its direction on the implementation of the goals and functions of the state in the field of law enforcement. As additional features the following are offered: permanent, professional character and sphere of activity of civil servants, receiving financial support from the state budget, special status of civil servants. The national laws of foreign countries apply three main approaches to determining the legal status of a civil servant in the field of law enforcement. Status is determined, according to the first approach, by the category of activity and its attributes; according to the second, by means of the notion of a civil servant by listing specific categories of employees; according to the third, by specifying a list of institutional elements that are part of the civil service structure. The substantiated theoretical approaches to the directions of improvement of the legislation on the administrative and legal regulation of the civil service in the law enforcement sphere are based on the use of the European experience of forming the civil service institute, considering its functional role at the present stage of development of social relations in society in the context of the development of the service legislation. The specificity of the administrative and legal regulation of civil servants’ service activities is justified by the integration of public and private law principles and it makes no sense to insist on any advantages of the labor or administrative and legal approach to the regulation of the civil service in the law enforcement sphere. In the long run, such a state of law must acquire a dialectical unity of legal basis. The analysis of the legal framework for regulating official relations in the law enforcement sphere indicates the extension and universalization of their by-law administrative and legal regulation. This situation involves a balanced and scientifically substantiated set of substantive and regulatory (procedural) sources that contribute to the formation of high-quality administrative and legal procedures for the service of law enforcement agencies. The peculiarity of the legal regulation of the activity of a civil servant in the law enforcement sphere is that the legislation in some cases does not link the status of a civil servant in the law enforcement sphere with the replacement of a position.