Протидія порушенням бюджетного законодавства підрозділами Національної поліції України: дисертація

Abstract

У дисертаційному дослідженні за допомогою використання методів наукового пізнання, актів законодавства, судової практики та досягнень правничої науки, проаналізовано проблеми протидії порушенням бюджетного законодавства підрозділами Національної поліції України. Доведено, що протидія порушенням бюджетного законодавства займала важливе місце у структурі пріоритетних напрямів роботи підрозділів Міністерства внутрішніх справ України. За часів незалежності нормативноправові акти наділяли підрозділи, які безпосередньо функціонували у складі Міністерства внутрішніх справ, а тепер функціонують як підрозділи Національної поліції, повноваженнями, що дозволяли протидіяти бюджетній деліктності. Хоча з початком діяльності Бюро економічної безпеки України коло цих повноважень звузилося, однак слід відзначити певну стабільність нормотворця у підході щодо необхідності захисту бюджетної сфери держави саме за допомогою діяльності підрозділів системи МВС України. А в сучасних умовах важливим є збереження позитивного досвіду та методик діяльності підрозділів системи МВС України у цій сфері. Відзначено, що систему суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства у сучасних умовах складають ті, що функціонують на: а) загальносоціальному рівні ‒ суб’єкти правотворчості (формування державної політики протидії порушенням бюджетного законодавства ‒ Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування); б) спеціальному рівні: суб’єкти правозастосування (органи бюджетного контролю ‒ Рахункова палата України, Міністерство фінансів України, Державна аудиторська служба України, Державна казначейська служба України, місцеві фінансові органи, головні розпорядники бюджетних коштів; правоохоронні та антикорупційні органи ‒ Бюро економічної безпеки України, Національна поліція, Державне бюро розслідувань, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції, прокуратура; суди ‒ загальні та адміністративні) і громадськість. Обґрунтовано, що у системі суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства підрозділи Національної поліції, серед яких найбільшим обсягом повноважень наділені підрозділи Департаменту стратегічних розслідувань і слідчі підрозділи, належать до групи правоохоронних та антикорупційних органів (суб’єкти правозастосування), які на спеціальному рівні здійснюють функції щодо профілактики, припинення, проведення оперативно-розшукових заходів, розслідування кримінальних правопорушень у бюджетній сфері, віднесених до підслідності поліції. Проведення цих заходів характеризується не лише попереджувальним впливом на умови та причини такого делікту як привласнення, розтрата бюджетних коштів або заволодіння ними шляхом зловживання службовим становищем, але й сприяють усуненню детермінант інших порушень бюджетного законодавства. Доведено, що адміністративно-правовим статусом підрозділів Національної поліції як суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства є закріплена на нормативно-правовому рівні сукупність змістовних (мета, завдання, функції, повноваження) та організаційноструктурних елементів, які дають змогу цим суб’єктам впливати на бюджетну деліктність і взаємодіяти з іншими суб’єктами системи. Запропоновано основними функціями підрозділів Національної поліції як суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства вважати профілактичну, оперативно-розшукову та кримінально-процесуальну (слідчу), які не лише відображають основний зміст діяльності поліції, але й відповідають функціям суб’єктів системи протидії порушенням бюджетного законодавства. Доведено, що профілактична функція підрозділів Національної поліції як суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства передбачає не лише діяльність оперативних та слідчих підрозділів щодо встановлення та усунення причин і умов бюджетних деліктів за допомогою оперативнорозшукової та слідчої профілактики, але й щодо адміністративноюрисдикційної діяльності у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. Запропоновано закріпити профілактичну функцію підрозділів ДСР як суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства у Положенні про Департамент стратегічних розслідувань Національної поліції України, виклавши пп. 13 п.1 розділу ІІІ у такій редакції: «вживає заходи щодо захисту бюджетних коштів від злочинних посягань ОГ і ЗО, забезпечення правомірності застосування процедур закупівлі товарів, робіт і послуг, цільового використання бюджетних коштів, а також щодо профілактики кримінальних правопорушень у бюджетній сфері». Обґрунтовано доцільність згрупувати повноваження підрозділів Національної поліції щодо протидії порушенням бюджетного законодавства таким чином: повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність; кримінально-процесуальні повноваження; адміністративно-юрисдикційні повноваження; інформаційно-аналітичні повноваження; організаційні повноваження. На підставі аналізу судової практики констатовано наявність випадків уникнення від адміністративної відповідальності посадовими особами розпорядників чи одержувачів бюджетних коштів через недоліки протоколів про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, складеними поліцейськими підрозділів Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції (у протоколі не викладено суті адміністративного правопорушення, відсутні пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, не зазначення часу вчинення правопорушення тощо). У зв’язку з цим обґрунтовано, що у сучасних умовах існує потреба розроблення методичних рекомендацій та проведення спеціалізованих занять у системі службової підготовки працівників підрозділів ДСР Національної поліції щодо правильного оформлення протоколів про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, а також матеріалів, які надсилаються для розгляду до суду. Запропоновано взаємодію підрозділів Національної поліції з іншими суб’єктами протидії порушенням бюджетного законодавства розуміти як функціонально-обумовлену, організаційну та правову узгоджену діяльність цих суб’єктів з метою ефективного виконання своїх функцій щодо обмеження кількості проявів порушень бюджетного законодавства до фінансово безпечного, соціально толерантного рівня. Обґрунтовано, що формами взаємодії підрозділів Національної поліції з іншими суб’єктами протидії порушенням бюджетного законодавства доцільно вважати зовнішній, як правило, нормативно-закріплений, прояв узгодженої діяльності цих суб’єктів з метою попередження, виявлення, припинення та розслідування порушень бюджетного законодавства. Доведено, що підрозділи Національної поліції, виконуючи функції щодо протидії порушенням бюджетного законодавства, використовують правові та організаційні форми взаємодії. До правових слід віднести правотворчість, укладення адміністративних договорів та правозастосування, а сукупність організаційних доцільно поділити на установчі та реалізаційні. Установчі форми взаємодії дозволяють сформувати умови для прийняття управлінського рішення та його безпосередньо прийняти (створення та участь у роботі координаційних структур, участь у координаційних нарадах), а реалізаційні ‒ узгоджено ці рішення виконувати (спільна реалізація заходів протидії та узгодження окремих організаційних дій суб’єктів). Відзначено, що окремі з форм взаємодії отримали нормативно-правове закріплення, однак комплексного правового регулювання взаємодії підрозділів Національної поліції з іншими суб’єктами протидії порушенням бюджетного законодавства немає. Запропоновано розроблення та затвердження постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку взаємодії суб’єктів протидії порушенням бюджетного законодавства», у якій були б визначено поняття такої взаємодії, основні засади, напрями та форми узгодженої діяльності цих суб’єктів, серед яких й адміністративні договори. Також з метою приведення підзаконних актів у відповідність з реаліями сучасного становища держави та нормами вищих за юридичною силою нормативно-правових актів, доведено доцільність скасувати спільний наказ Головного контрольно-ревізійного управління, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України». Механізми ж взаємодії кожного із правоохоронних органів та Держаудитслужби доцільно закріпити на рівні двосторонніх адміністративних договорів про взаємодію, у яких враховувались би особливості функціонування кожного із правоохоронних органів, у тому числі й підрозділів Національної поліції. Доведено доцільність закріплення у Положенні про Департамент стратегічних розслідувань Національної поліції України нормативних конструкцій, які б регламентували можливість укладення адміністративних договорів. Для цього запропоновано: пп. 39 п. 1 розділу ІІІ Положенні про Департамент стратегічних розслідувань Національної поліції України викласти у такій редакції: «розробляє самостійно або спільно з іншими органами (підрозділами) Національної поліції України проекти нормативноправових актів та адміністративних договорів з питань, віднесених до компетенції ДСР, з метою приведення у відповідність до чинного законодавства організовує перегляд чинних нормативно-правових актів, які регламентують діяльність ДСР; абзац 1 п. 1 розділу V викласти у такій редакції: «ДСР у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру, а також укладає адміністративні договори». Обґрунтовано, що основною формою взаємодії підрозділів Національної поліції та Рахункової палати є передання юридично значущих матеріалів у межах правозастосування. Виявлені представниками Рахункової палати ознаки кримінального правопорушення фіксуються у відповідних документах (звітах) та повідомляються Національній поліції. Обов’язком поліцейських є перевірити отриману інформацію, кваліфікувати діяння, вжити заходів щодо реагування (внести дані в Єдиний реєстр досудових розслідувань чи здійснити інші дії) і повідомити про результати Рахункову палату. Доведено, що дієвим механізмом взаємодії підрозділів Національної поліції з органами Державної аудиторської служби та Державної казначейської служби у протидії порушенням бюджетного законодавства є направлення запитів і звернень від поліції до органів бюджетного контролю з відповідним реагуванням останніх. Законом України від 20 червня 2024 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення роботи Бюро економічної безпеки України» доручення Національної поліції щодо проведення ревізії у підконтрольних установах було вилучено як підставу для проведення позапланової ревізії органами Державної аудиторської служби. Однак механізм звернення підрозділів Національної поліції щодо фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції Державної аудиторської служби залишається незмінним. In the thesis, the author analyses the problems of counteracting violations of budgetary legislation by the units of the National Police of Ukraine using the methods of scientific knowledge, legislative acts, judicial practice and achievements of legal science. It is proved that counteraction to violations of budget legislation occupied an important part in the structure of priority areas of work of the units of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. At the time of independence, the regulatory legal acts vested the units which were directly part of the Ministry of Internal Affairs and now function as units of the National Police with powers which allowed them to counteract budgetary tort. Although the range of these powers has narrowed since the launch of the Bureau of Economic Security of Ukraine, it is worth noting a certain stability of the lawmaker in his approach to the need to protect the state budget sphere through the activities of the units of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. And in the current conditions, it is important to preserve the positive experience and methods of the Ministry of Internal Affairs units in this area. It is stated that the system of subjects of counteraction to violations of budget legislation in modern conditions consists of those who function at: a) the general social level - subjects of law-making (formation of the State policy of counteraction to violations of budget legislation - the Verkhovna Rada of Ukraine, the President of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, central executive authorities, local state administrations, local self-government bodies); b) the special level: subjects of law enforcement (budget control bodies - the Accounting Chamber of Ukraine, the Ministry of Finance of Ukraine, State Audit Service of Ukraine, State Treasury Service of Ukraine, local financial authorities, key spending units; law enforcement and anti-corruption authorities (Bureau of Economic Security of Ukraine, National Police, State Bureau of Investigation, National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, National Agency for Prevention of Corruption, Prosecutor's Office; courts - general and administrative) and the public. It is substantiated that in the system of subjects of counteracting violations of budget legislation, the units of the National Police, among which the units of the Department of Strategic Investigations and investigative units have the greatest scope of powers, belong to the group of law enforcement and anti-corruption bodies (law enforcement entities) which at a special level carry out functions of prevention, suppression, conduct of operative and search activities, and investigation of criminal offences in the budgetary sphere which fall within the jurisdiction of the police. These measures are characterised not only by a preventive effect on the conditions and causes of such torts as misappropriation, embezzlement or misappropriation of budget funds through abuse of official authorities, but also contribute to the elimination of the determinants of other violations of budget legislation. The administrative and legal status of the National Police units as subjects of counteraction to violations of budget legislation is considered as a set of substantive (purpose, tasks, functions, powers) and organisational and structural elements enshrined at the regulatory and legal level which allow these subjects to influence budgetary tort and interact with other subjects of the system. Preventive, operative search, and criminal procedure (investigative) are considered the main functions of the National Police units as subjects of counteraction to violations of budget legislation. These functions not only reflect the main content of police activity but also correspond to the functions of the subjects of the system of counteraction to violations of budget legislation. It is proved that the preventive function of the National Police units as subjects of counteraction to violations of budget legislation involves not only the activities of operative and investigative units to establish and eliminate the causes and conditions of budgetary torts through operative and investigative prevention, but also administrative and jurisdictional activities in cases of administrative offences related to corruption. It is proposed to enshrine the preventive function of the Department of Strategic Investigations units as subjects of counteracting violations of budget legislation in the Regulation on the Department of Strategic Investigations of the National Police of Ukraine by setting out subpara. 13, para. 1, Section III as follows: "takes measures to protect budgetary funds from criminal encroachments by organised crime and other criminal organisations, ensure the legality of the procedures for procurement of goods, works and services, targeted use of budgetary funds, as well as to prevent criminal offences in the budgetary sphere". The author justifies the expediency of grouping the powers of the National Police units to counteract violations of budget legislation as follows: powers to carry out operative search activities; criminal procedural powers; administrative and jurisdictional powers; information and analytical powers; and organisational powers. Based on the analysis of court practice, it is noted that there are cases of avoidance of administrative liability by officials of managers or recipients of budgetary funds due to shortcomings of protocols on administrative offences related to corruption drawn up by police officers of the Department of Strategic Investigations of the National Police (the protocol does not set out the essence of the administrative offence, there are no explanations of the person held administratively liable, no indication of the time when the rights and obligations of the person held administratively liable were exercised). In this regard, it is substantiated that in modern conditions there is a need to develop methodological recommendations and conduct specialised training in the system of in-service training of employees of the National Police Department of Strategic Investigations units on the correct execution of protocols on administrative offences related to corruption, as well as materials sent for consideration to the court. The author suggests that interaction of the National Police units with other actors involved in combating violations of budget legislation should be understood as a functionally, organisationally and legally coordinated activity of these actors with a view to effectively performing their functions of limiting the number of violations of budget legislation to a financially safe and socially tolerable level. The forms of interaction of the National Police units with other entities involved in combating violations of budget legislation should be considered as an external, usually normatively fixed, manifestation of coordinated activities of these entities with a view to preventing, detecting, suppressing and investigating violations of budget legislation. It is proved that the units of the National Police, when performing the functions of counteracting violations of budget legislation, use legal and organisational forms of interaction. The legal forms include lawmaking, conclusion of administrative contracts and law enforcement, and the set of organisational forms should be divided into constituent and implementation forms. Constitutive forms of interaction allow to create conditions for making a managerial decision and to make it directly (creation and participation in the work of coordination structures, participation in coordination meetings), while implementation forms allow to implement these decisions in a coordinated manner (joint implementation of countermeasures and coordination of individual organisational actions of subjects). Some of the forms of interaction have received regulatory and legal consolidation, but there is no comprehensive legal regulation of interaction between the National Police units and other entities involved in combating violations of budget legislation. The author proposes to develop and approve a resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine "On Approval of the Procedure for Interaction of Entities Counteracting Violations of Budget Legislation", which would define the concept of such interaction, the basic principles, directions and forms of coordinated activities of these entities, including administrative agreements. In addition, in order to bring the bylaws in line with the realities of the current situation of the state and the norms of the higher legal force of legal acts, it was proved that it is advisable to cancel the joint order of the Main Control and Audit Department, the Ministry of Internal Affairs, the Security Service of Ukraine, the Prosecutor General's Office of 19 October 2006 No. 346/1025/685/53 "On Approval of the Procedure for Interaction between the State Control and Audit Service, Prosecutor's Office, Ministry of Internal Affairs, Security Service of Ukraine". The mechanisms of interaction between each of the law enforcement agencies and the State Audit Service should be set out in bilateral administrative agreements on cooperation, which would take into account the specifics of the functioning of each law enforcement agency, including the National Police units. The expediency of enshrining in the Regulations on the Department of Strategic Investigations of the National Police of Ukraine the regulatory structures which would regulate the possibility of concluding administrative agreements is proved. For this purpose, the author suggests that subpara. 39, clause 1, section III of the Regulation on the Department of Strategic Investigations of the National Police of Ukraine should be amended to read as follows: "develops, independently or jointly with other bodies (units) of the National Police of Ukraine, drafts regulatory legal acts and administrative agreements on issues within the competence of the Department of Strategic Investigations, organises the review of existing regulatory legal acts governing the activities of the Department of Strategic Investigations in order to bring them in line with the current legislation;" paragraph 1 of clause 1 of section V should be amended to read as follows: "Within the limits of its powers, the Department of Strategic Investigations issues orders of an organisational and administrative nature and concludes administrative agreements". It is substantiated that the main form of interaction between the National Police and the Accounting Chamber is the transfer of legally significant materials within the framework of law enforcement. The signs of a criminal offence identified by the Accounting Chamber representatives are recorded in the relevant documents (reports) and reported to the National Police. The police officers are obliged to verify the information received, qualify the act, take response measures (enter data into the Unified Register of Pre-trial Investigations or take other actions) and report the results to the Accounting Chamber. The author proves that an effective mechanism of interaction between the National Police units and the State Audit Service and the State Treasury Service in combating violations of budget legislation is to send requests and appeals from the police to the budget control bodies with the latter's appropriate response. The Law of Ukraine of 20 June 2024 "On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on Improving the Work of the Bureau of Economic Security of Ukraine" removed the instruction of the National Police to conduct an audit of controlled institutions as a basis for an unscheduled audit by the State Audit Service. However, the mechanism for the National Police units to report facts indicating violations of the laws, the control over compliance with which falls within the competence of the State Audit Service, remains unchanged.